Автор: Хілларі Дж. Аллен Джерело: Американський університет
Через десять років після запуску регуляторного пісочниці у фінансових технологіях Управління фінансового нагляду Великобританії, ця модель стала популярною у всьому світі, але її основа — поєднання регуляторного послаблення та настанов — все ще не має переконливих доказів своєї ефективності. Існуючі докази лише показують, що пісочниця вигідна для учасників, але не доводять її вплив на загальну регуляторну систему або широке вплив на результати інновацій. Два основні побоювання, що виникли під час народження пісочниці (ослаблення регуляторної ефективності, сумнів щодо ефекту навчання регуляторів), не лише не розвіялися за десять років практики, а іноді навіть посилилися. Хоча оптимізація дизайну може полегшити деякі проблеми, основний виклик полягає в необхідності переосмислити саму модель пісочниці, особливо в умовах, коли її використовують для сприяння інноваціям у сфері генеративного ШІ. З огляду на те, що масштабування генеративного ШІ важко подолати його вроджені обмеження, і він вже завдав значної негативної шкоди приватності, інтелектуальній власності та екології, ризик надмірного використання пісочниці, яка може послабити правовий захист, є занадто високим. Інститут фінансових технологій Університету народної республіки Китаю провів компіляцію основних частин дослідження.
I. Вступ
Регулятори в різних країнах і сферах світу активно досліджують регуляторні шляхи, що підходять для технологічних інновацій. У 2015 році Управління фінансової поведінки Великобританії (FCA) оголосило про створення механізму регуляторного пісочниці для фінансових технологій, і з тих пір за десять років ця модель швидко поширилася по всьому світу. Ядро дизайну регуляторної пісочниці полягає в тому, що відібрані компанії можуть проводити обмежені випробування продуктів у середовищі з ослабленими правилами та зниженим ризиком правозастосування. Її цілі мають подвійний характер: по-перше, знизити бар'єри для входу, які можуть перешкоджати інноваціям у фінансових технологіях; по-друге, надати регуляторам можливість ознайомитися з новими технологіями, щоб у процесі нагляду за експериментами в пісочниці коригувати регуляторні стратегії. Останніми роками політики в різних країнах також виявили сильний інтерес до використання механізму пісочниці для сприяння інноваціям у штучному інтелекті та створення нової рамки регулювання ШІ. Однак десятирічний досвід практики фінансових технологій свідчить про те, що перенесення цього інструмента в сферу ШІ як політичного інструменту не має достатньої підстави.
Хоча регуляторні пісочниці були широко впроваджені, емпіричних доказів для оцінки ступеня досягнення їх цілей все ще бракує. Існуючі емпіричні дослідження зосереджуються на показниках інновацій: здатності залучати фінансування підприємствами-учасниками, кількості отриманих патентів тощо. Такі дані не можуть як виявити вплив механізму пісочниці на загальну регуляторну структуру фінансових технологій, так і довести, що інноваційні результати, викликані пісочницею, приносять користь групам поза інноваційними суб'єктами.
Відсутність даних є критично важливою — перспективи досягнення цілей фінансовими технологіями у пісочниці насправді не є оптимістичними. По-перше, поки що неясно, чи можуть інновації у фінансових технологіях приносити достатню соціальну вигоду, щоб обґрунтувати послаблення важливих регуляторних положень, які спочатку були спрямовані на захист споживачів та фінансової системи від шкоди. По-друге, через відсутність представницької вибірки учасників пісочниці та особливе середовище, яке легко може призвести до регуляторного захоплення, знання, отримані регуляторами з експериментів, мають значні обмеження. Канали, через які регулятори діляться знаннями, отриманими з пісочниці, також обмежені.
Друге, теоретичні основи регуляторного пісочниці
У 2016 році Управління фінансового регулювання та нагляду Великобританії (FCA) визначило свій перший регуляторний пісочницю як "безпечний простір", в якому підприємства можуть тестувати інноваційні продукти, послуги, бізнес-моделі та механізми доставки, забезпечуючи при цьому достатній захист споживачів. Протягом наступних десяти років учасники пісочниці FCA здебільшого зосереджувалися на використанні технологій для розробки нових кредитних, інвестиційних, банківських та платіжних продуктів. Багато юрисдикцій по всьому світу наслідували приклад, запроваджуючи механізми регуляторної пісочниці для фінансових технологій. Незважаючи на те, що пісочниці, розроблені різними регуляторними органами, мають суттєві відмінності в структурі та цілях, їх основна мета зазвичай містить такі елементи:
Підтримка фінансових технологічних компаній, які прагнуть запропонувати інноваційні продукти, послуги або бізнес-моделі;
Побудова більш ефективної та з більш досконалою системою управління ризиками фінансових послуг;
Визначити взаємозв'язок між новими технологіями та бізнес-моделями та регуляторними рамками, виявити можливі бар'єри для входу на ринок;
Сприяння ефективній конкуренції на користь споживачів;
Підвищення доступності фінансових послуг.
Регуляторні пісочниці загалом вважаються механізмом трьох виграшів: вони допомагають інноваторам залучати фінансування та прискорюють вихід продуктів на ринок; забезпечують споживачам доступ до більшої кількості фінансових технологічних продуктів; дозволяють регуляторам зрозуміти фінансові технології та їх відповідність регуляторним вимогам (не кажучи вже про формування іміджу юрисдикції "дружньої до інновацій").
Від часу впровадження концепції регуляторного пісочниці FCA, вона вийшла за межі фінансових технологій і розширилася на різноманітні сфери, такі як автономне водіння та юридична практика. Згідно з доповіддю ОЕСР за 2023 рік, у світі було реалізовано близько 100 програм пісочниці. Особливо в галузі штучного інтелекту, зростає заклик до призупинення регулювання через пісочницю для сприяння експериментам з ШІ.
Регуляторний пісочниця має кілька переваг:
Сприяння інноваціям: технології ШІ швидко розвиваються, а регуляторне середовище не встигає за ними. Пісочниця знижує ризики відповідності при розробці технологій в контрольованому середовищі, що доведено практикою, значно скорочує "час виходу на ринок" інноваційних продуктів, посилює правову визначеність для компаній та стимулює інноваційну активність. 2. Підвищення швидкості реагування: сучасні законодавчі процедури (як-от Законодавство ЄС про штучний інтелект) просуваються повільно — цей законопроект був представлений у квітні 2021 року і досі перебуває на розгляді, очікується, що він не набуде чинності до 2025/26 року. Ще серйозніше те, що, якщо такі традиційні законодавчі ініціативи будуть ухвалені, надалі буде вкрай важко вносити зміни для адаптації до розвитку технологій. В певному сенсі, цей законопроект з'явився в епоху до виникнення генеративного ШІ, такого як ChatGPT, і вже застарів. У порівнянні з цим, пісочниця як гнучкий інструмент реагування може швидко адаптуватися до нових викликів. 3. Посилення захисту споживачів: системи ШІ можуть завдати шкоди споживачам, пісочниця тестує системи в контрольованому середовищі, виявляє та знижує потенційні ризики, забезпечуючи безпеку технологій, тим самим підтримуючи довіру споживачів до нових технологій. 4. Сприяння спільному управлінню: пісочниця об'єднує регуляторні органи, компанії та інших зацікавлених сторін для спільного просування розвитку технологій ШІ, балансуючи між потребами інновацій та громадською безпекою, що сприяє створенню більш ефективних регуляторних правил. Це двостороннє навчання між регуляторами та регульованими сторонами формується як вигідне рішення, яке сприяє довірі до технологій та прискорює впровадження.
У практиці деякі юрисдикції вже розпочали тестування AI-пісочниць. Оператори фінансових технологічних пісочниць у Великобританії, Сінгапурі та інших місцях почали досліджувати фінансові застосування AI (принаймні, у США було запропоновано один законопроект, що передбачає створення пісочниці для фінансових установ для проведення експериментів з AI). Також з'явилися спеціалізовані пісочниці AI, незалежні від фінансового регулювання: у Великобританії, Норвегії та інших місцях були створені пісочниці AI, зосереджені на законодавстві про конфіденційність. Оскільки законодавство ЄС про штучний інтелект вимагає від держав-членів до 2 серпня 2026 року принаймні запустити одну пісочницю для регулювання AI або взяти участь у транснаціональній пісочниці, такі механізми в найближчі кілька років різко зростуть у межах ЄС. Цей законопроект передбачає можливість трансграничних пісочниць AI — з огляду на потреби AI-компаній працювати в кількох юрисдикціях, а також під впливом міжсекторальних характеристик технології AI, пісочниці в межах однієї юрисдикції також потребують співпраці між кількома відомствами.
Для вирішення проблеми трансакційного характеру фінансових послуг, у 2019 році була створена Глобальна мережа інноваційних фінансових регуляторів (GFIN), яка досліджує механізм "крос-бортового тестування" (також відомий як "глобальний пісочниця") з метою "створення середовища, яке дозволяє компаніям безперервно або синхронно тестувати нові технології, продукти або бізнес-моделі в кількох юрисдикціях". У жовтні 2020 року GFIN розпочала перший раунд заявок на крос-бортове тестування, вимагаючи від заявників відповідати всім критеріям доступу цільових юрисдикцій. Результати реалізації виявилися не зовсім задовільними: з 38 заявок лише 9 пройшли оцінку, в підсумку лише 2 компанії перейшли до етапу реального тестування. Цей механізм досі не запустив другий раунд, що викликає занепокоєння щодо практики крос-бортової пісочниці. Але чи достатньо існуючих емпіричних доказів?
Три. Емпіричні докази десятирічної роботи пісочниці
Фінансовий регулятор Великої Британії (FCA) у 2017 році опублікував перший "звіт про результати" регуляторного пісочниці, здійснивши самооцінку своїх початкових експериментів. У звіті позитивно оцінюється ефективність пісочниці в наступних областях:
Скоротити час виходу інноваційних продуктів на ринок та потенційно знизити витрати
Розширення можливостей фінансування інноваторів шляхом зменшення регуляторної невизначеності
Сприяти входженню більшої кількості продуктів у тестування та сподіватися на їх вихід на ринок
Сприяти співпраці між регуляторами та інноваторами, вбудовуючи механізми захисту споживачів у нові продукти та послуги.
Перші три цілі безпосередньо вигідні інноваційним суб'єктам, тоді як остання зосереджена на суспільному благах — задоволеність FCA щодо четвертої цілі частково ґрунтується на "спільній розробці з підприємствами індивідуальних заходів забезпечення тестування".
Досі незалежні емпіричні дослідження регуляторних пісочниць залишаються недостатніми. Важливе дослідження, опубліковане економістами Міжнародного банку з розрахунків (BIS) у 2024 році, зазначає: "Хоча регуляторні пісочниці широко використовуються і викликають великий інтерес у політичних колах, все ще бракує системних емпіричних доказів щодо того, чи справді вони сприяють фінансуванню, інноваціям або створенню життєздатних бізнес-моделей для фінансових технологічних компаній". BIS, аналізуючи дані про отримання капіталу, виживаність і патенти компаній у британській пісочниці, підтверджує, що "пісочниця досягла однієї з основних цілей: допомогти новим фінансовим технологічним компаніям у фінансуванні та стимулювати інноваційну діяльність".
Ці дослідження, як і самооцінка FCA, зосереджені на впливі пісочниці на інноваційні суб'єкти, доводячи, що участь у пісочниці є вигідною для компаній. Але цей висновок може викликати занепокоєння щодо "відбору переможців" урядовими установами: компанії, які не пройшли відбір, можуть зіткнутися з більш жорстким інноваційним середовищем. Хоча дослідники BIS визнають фінансові переваги учасників пісочниці, які "відповідають логіці зниження інформаційних бар'єрів у сфері інвестицій та невизначеності щодо дотримання норм", вони не виключають іншого пояснення: "кваліфікація для участі в пісочниці може сама по собі стати кредитною гарантією, що сприяє фінансуванню компаній."
Більш важливим є те, що існуючі обмежені дослідження лише частково відповідають на питання "Чи є регуляторні пісочниці загалом позитивними для політики". Автори BIS особливо підкреслюють: "Результати дослідження не обов'язково доводять, що пісочниця чітко підвищує соціальне благополуччя. Робота пісочниці часто потребує підтримки державних коштів, а допомога підприємствам у фінансуванні є лише однією з цілей — підвищення благополуччя споживачів та забезпечення фінансової стабільності є однаково важливими." Крім того, дослідження BIS ґрунтується на припущенні, що "пісочниці дозволяють регуляторам передбачати соціальні наслідки продукту до його виходу на ринок". А останні дослідження професора права Дуга Сарро (Doug Sarro), що базуються на практиці регуляторів цінних паперів Канади щодо криптовалютних пісочниць, показують: навіть після публічного випуску продукту вплив пісочниць на благополуччя споживачів і фінансову стабільність залишається.
Сало виявив, що незважаючи на загальні очікування, що підприємства після "випуску" повністю дотримуватимуться вимог, регулятори цінних паперів провінцій Канади "не лише контролюють торговельні платформи в рамках пісочниці, але й довгостроково реалізують регулювання після їх (номінального) виходу з пісочниці". Він також поставив під сумнів ефективність заходів захисту споживачів, розроблених для пісочниці:
Регулятори часто не можуть передбачити нові ризики торгових платформ, і лише тоді вживають заходів, коли ризики схожі з традиційною сферою цінних паперів або вже призвели до значних споживчих збитків, викликавши суспільні запитання.
Спеціальний уповноважений Генерального секретаря ООН з питань фінансової інклюзії (UNSGSA) та Центр альтернативних фінансів Кембриджського університету (CCAF) у звіті 2019 року також висунули інші запитання, основні висновки яких такі:
Ранні досвіди регуляторних пісочниць показують, що цей механізм не є ані необхідним, ані достатнім для сприяння фінансовій інклюзії. Хоча пісочниці мають свої переваги, їх створення є складним та дорогим у експлуатації. Практика довела, що більшість регуляторних питань, що виникають під час тестування пісочниць, можуть бути ефективно вирішені без необхідності у реальному тестовому середовищі. Інструменти, такі як інноваційні офіси, можуть досягти подібних ефектів за нижчою вартістю.
Іншими словами, якщо фінансовий технологічний пісочниця, що вимагає значних ресурсів, буде перенаправлена в інше місце або принесе більше користі (у звіті зазначено, що багаточисельні регулятори не очікували такої інтенсивності витрат на пісочницю). Головною причиною ресурсної інтенсивності є те, що регулятори повинні надавати учасникам індивідуальні консультації — ця "регуляторна підтримка" є дорогою, але у разі її відсутності ефективність пісочниці викликає сумніви (з точки зору оцінки учасників). Ці висновки неминуче ведуть до глибоких запитань: чи дійсно для сприяння інноваціям у фінансових технологіях потрібні регуляторні винятки для пісочниці? Чи достатньо просто надати консультації для стимулювання інновацій (і більшість фінансових регуляторів вже створили "центри інновацій", які надають такі послуги). Але ще більш суттєве питання полягає в тому: чи відповідає використання державних ресурсів для підтримки інновацій у приватному секторі суспільним інтересам?
Чотири. Глибокі занепокоєння
Попередні дослідження виявили численні ризики цієї моделі: регулятори обирають компанії для пісочниці, фактично "вибираючи переможців", що підриває справедливість регулювання; витрати на експлуатацію пісочниці часто перевищують очікування; її вигоди більше спрямовані на інноваторів, ніж на суспільство; з поширенням глобальних пісочниць, гранична вигода сигналів "дружньої до інновацій" політики постійно зменшується. Останні дослідження ще більше зосереджуються на основному протиріччі: пісочниця фінансових технологій вимагає відтермінування виконання ключових регуляцій, що призначені для захисту споживачів та фінансової системи.
Прихильники пісочниці за замовчуванням приймають зростання потенційної суспільної шкоди, ґрунтуючи свою теорію на двох пунктах: по-перше, інновації принесуть користь суспільству через підвищення ефективності та конкуренції; по-друге, пісочниця допомагає регуляторам усвідомити ринкову поведінку нових технологій, що дозволяє оптимізувати довгострокове регулювання. Однак у цьому розділі буде доведено, що ці припущення не витримують критики в сфері фінансових технологій і так само важко можуть бути застосовані в сфері штучного інтелекту. Слід заздалегідь зазначити: інновації не завжди є благо для суспільства — хоча їх вважають необхідною умовою для підвищення ефективності та конкуренції, конкретний зміст "ефективності" та "конкуренції" завжди викликає суперечки в контексті, а багато інтерпретацій насправді не приносять користі загальному соціальному добробуту. Крім того, коли фінансові регулятори перетворюються на "чемпіонів" та спонсорів обраних ними інновацій, їх об'єктивність та готовність до обміну знаннями знижуються, а сама регуляторна свідомість вже має упередження через вибір учасників пісочниці.
A. Як пісочниця для навчання регулюванню
Участь підприємств у пісочниці є суто добровільною, тому пісочниця приймає лише активних заявників-інноваторів. Це призводить до подвійної сліпоти: регулятори не можуть повністю зрозуміти компанії, які не беруть участі в пісочниці, оскільки вони повністю відповідають вимогам, так само як і не можуть зрозуміти суб'єкти, які вважають, що не підлягають діючим нормам. Навіть серед підприємств, які подають заявки, критерії відбору часто є нечіткими, багато заявок відхиляють без чітких підстав.
Знання, отримані регуляторами з пісочниці, мають вроджене упередження. Навіть якщо впереджені зразки мають цінність, не слід вважати пісочницю єдиним або найкращим способом отримання знань. Як зазначають агенції ООН: регулятори можуть вивчати нові технології у стартапів через неформальні канали. Лібералізація регуляторних вимог зовсім не є необхідною умовою для розуміння фінансових технологій або штучного інтелекту.
Інша недолік генерації регуляторних знань в пісочниці полягає в тому, що механізми допуску сприяють аномальним відносинам між державою і бізнесом, посилюючи ризик "регуляторного захоплення". Простими словами, "регуляторне захоплення" означає, що регулятори ставлять інтереси галузі вище за суспільні інтереси, а його причини можуть бути або явними (наприклад, корупція), або прихованими. Типовим прикладом прихованого захоплення є ситуація, коли регулятори отримують інформацію в основному з самої галузі (і не консультуються з незалежними дослідниками та споживчими групами), їхнє сприйняття неминуче проникає в галузеву перспективу і в результаті асимілюється. Цей процес називається "когнітивним захопленням", і поверхнева технологічна складність бізнес-моделей фінансових технологій легше спонукає до виникнення цього явища. Якщо регулятори не створять базу технічного знання через залучення талантів або внутрішнє навчання, їхня здатність критично оцінювати заяви галузі буде обмежена. Ця проблема також є виразною в регуляції штучного інтелекту — світові компанії з штучного інтелекту активно захоплюють регуляторів за допомогою наративів "регуляція сповільнює інновації" та "вимушує підприємців виїжджати".
Отже, чи справді пісочниця може підвищити здатність регуляторів виконувати свої обов'язки, викликає великі сумніви. Автор раніше зазначав: "Регуляторна пісочниця може випадково допомогти фінансовим регуляторам виконувати функцію контролю ризиків, але її популярність корениться в поверхневому припущенні — тобто, що інновації у фінансових технологіях приватного сектора обов'язково відповідають найкращим інтересам суспільства." У наступному тексті буде детально розглянуто обґрунтованість цього припущення.
B. Інновації як об'єкти регулювання
Як зазначає професор права Дірдра Ахен, концепція регуляторного пісочниці побудована на "регулятори беруть на себе функцію поліпшення вибору споживачів, цін та ефективності в інтересах суспільства" — це fundamentally відрізняється від регуляторної логіки, що зосереджується на управлінні ризиками. Однак є достатні підстави ставити під сумнів: чи дійсно "конкуренція" та "ефективність", що виникають з фінансових технологій у пісочниці, справедливо вигідні для суспільства? Відмова від управління ризиками може виявитися помилковим рішенням. Все більше ознак свідчать про те, що сумніви щодо суспільної користі інновацій в AI також обґрунтовані. У цьому контексті є підстави сумніватися в доцільності політики, що послаблює механізми громадського захисту для сприяння інноваціям — а це якраз є сутнісною логікою дизайну пісочниці.
Обмеження фінансових технологій та інновацій генеративного штучного інтелекту
Політика, що сприяє інноваціям, перш за все вигідна самим інноваторам. Її теоретичне припущення полягає в тому, що інновації принесуть вторинні вигоди для інших, проте в реальності не всі інновації є вигідними для обох сторін, тому це припущення не завжди виправдане. Наприклад, Даг Сарло виявив у дослідженні канадського криптовалютного пісочниці: "Регуляторна практика принаймні частково підтвердила побоювання - пісочниця може ставити інноваторів вище за споживачів". Автор і інші дослідники раніше також виявили, що багато фінансових технологічних продуктів, окрім зручного інтерфейсу, не мають суттєвих технологічних нововведень, деякі продукти навіть є шкідливими "експлуататорськими" - на поверхні вони обслуговують раніше відкинуті маргінальні групи, насправді здійснюючи системну експлуатацію. Джерела прибутку фінансових технологій часто не є технологічними перевагами, а є ухиленням від правил захисту споживачів під виглядом "інновацій".
Все більше доказів свідчать про те, що сумніви щодо "двосторонньої вигоди" генеративного ШІ також є обґрунтованими (широке визначення ШІ охоплює різноманітні технології; генеративний ШІ специфічно стосується інструментів, які розпізнають зв'язки шляхом обробки величезних обсягів навчальних даних для створення нового контенту). З 2024 року наукове співтовариство почало різко ставити під сумнів фактичну цінність генеративного ШІ. Наприклад, Джим Ковілло, керівник досліджень акцій Goldman Sachs — цей досвідчений спеціаліст, який стежить за технологічною індустрією з часів інтернет-бульбашки, вказує на те, що генеративний ШІ, розроблений у Силіконовій долині, не має чітких сценаріїв застосування. Він також застерігає: "Ніколи в історії технології не отримували оцінку в трильйони доларів одразу після свого появи... В минулому технічні ітерації завжди замінювали дорогі рішення дешевими, а сьогодні дорогі технології намагаються замінити дешеву працю, ця логіка в принципі важко обґрунтована."
Основний недолік цієї форми ШІ полягає в тенденції до ілюзій: моделі часто генерують відповіді, які здаються авторитетними, але насправді є помилковими. Типові помилки включають: модель Google рекомендує додати клей Ельмера, щоб зробити піцу більш волокнистою; модель OpenAI не може правильно написати кількість літер "r" у слові полуниця (strawberry). Ще гірше, що ШІ часто вигадує літературу, щоб підкріпити свої висновки: дослідження BBC 2025 року виявило, що "13% посилань ШІ на висловлювання BBC містять спотворення або взагалі не мають відповідного оригіналу".
Якщо компанії впроваджують такі моделі без нагляду, вони можуть заплатити страшну ціну — уроки Air Canada є яскравим підтвердженням: після того, як її чат-бот помилково відповів на запит щодо політики поховань, авіакомпанія навіть стверджувала, що "чат-бот повинен нести відповідальність самостійно", але цивільний суд ухвалив рішення на користь компенсації клієнту та штрафу. Введення "механізму людського втручання" може знизити ризик помилок, але воно знищує економічні переваги, які має AI. Виявлення та виправлення ілюзій AI вимагає значної кількості спеціалізованої людської праці: дослідження платформи фрілансу Upwork 2024 року показало, що 96% керівників очікують, що AI-інструменти підвищать продуктивність підприємств (39% зобов'язують використовувати / 46% заохочують використовувати), але майже 47% працівників, які використовують AI, зізнаються, що "не знають, як досягти цілей підвищення ефективності, які ставить роботодавець".
Враховуючи вищезазначені обмеження, обмежена кількість комерційних застосувань генеративного ШІ не є несподіванкою. Підприємства загалом опираються на такі інструменти, що, можливо, є добрим знаком — останні дослідження виявили: залежність від інструментів ШІ має значну негативну кореляцію з критичними здібностями мислення. Незважаючи на те, що ШІ пропагується як "засіб, який звільняє людство від базових справ, щоб зосередитися на високих творчих процесах", реальність така: високі здібності часто є результатом вдосконалення базових практик.
Глибока криза інноваційного регулювання
Навіть якщо відкинути конкретні сфери, варто розглянути механізм пісочниці, і для цього регуляторного інструмента все ще існують обґрунтовані сумніви. Політики особливо повинні бути насторожі щодо деформованих стимулів, які може створити пісочниця: в ідеальному випадку закони та регуляторні органи мають передавати сектору чіткий сигнал, що "лише інновації, що відповідають вимогам, можуть забезпечити громадські інтереси", але пісочниця може бути витлумачена як "пожертва юридичною авторитетністю на користь інновацій".
"Конкуренція" та "ефективність" насправді є тестом Роршаха, що відображає цінності регуляторів. Наприклад, "ефективність" несе різні ціннісні судження в різних сферах, і, отже, не може бути нейтральною єдиною метою регулювання. Цілі ефективності та конкуренції не можуть надати регуляторам чітких орієнтирів: оцінюючи пісочницю, регулятори повинні запитати: "З якої точки зору ми визначаємо конкуренцію та ефективність? З точки зору учасників, всієї галузі чи суспільства?"
Порівняно з витратами зусиль на створення пісочниці для підтримки інновацій, регулятори повинні вжити проактивних заходів для запобігання суспільним загрозам від нових технологій. Колишній виконуючий обов'язки директора Управління валютного контролю Майкл Су запропонував рамки регулювання фінансових технологій, які «підтримують та приручають», ця модель також підходить для регулювання широких технологічних інновацій.
Політика поступок може стати підставою для дефектних технологій, штучно підтримуючи комерційні моделі, що не мають життєздатності. Оскільки інноватори зазвичай не мають загального розуміння операційного середовища (як зазначалося раніше), підкорення часто є кращим шляхом. Науковець у галузі технологічної культури Алаті Вад вказує на інструменти ШІ:
Експерти в галузі технологій штучного інтелекту оцінюють свою здатність аналізувати соціально-політичні наслідки значно нижче, ніж професіонали, які стверджують, що можуть перевернути цю сферу. Лікарі, вчителі, соціальні працівники та політики не є новачками в обговоренні ШІ — вони, насправді, найбільш кваліфіковані для розуміння потенційних ризиків зловживання автоматизаційними технологіями в цій сфері.
Потрібно чітко зазначити: кодифіковані закони іноді дійсно повинні еволюціонувати на користь суспільних інтересів, але коли зміни в регулюванні просуваються методом «поступового підходу» і в основному вигідні лише кільком пісочним компаніям, це повинно викликати занепокоєння. Якщо регулятори дійсно повинні експериментувати з новими стратегіями, то до появи пісочниць уже існували численні інструменти, що підходять для всієї галузі. Органи ООН під час оцінки фінансових технологічних пісочниць наголошують: "Принцип пропорційності або ризик-орієнтована система ліцензування можуть знизити витрати на відповідність для стартапів, і, на відміну від тестування в пісочниці, охоплюють усіх учасників ринку."
Неформальні регуляторні засоби можуть бути ефективними при роботі з технологіями, що швидко змінюються, але завжди супроводжуються витратами — особливо відсутністю прав громадськості на участь і прозорістю регуляторних рішень. Ці витрати в контексті пісочниці особливо помітні: приватні компанії мають значний вплив на регуляторні умови, постраждалі групи навіть не знають про зміст умов, не кажучи вже про можливість висловити заперечення. Коли продукти пісочницьких компаній мають надзвичайно високий рівень складності технологій, регулятори часто піддаються "технічному авторитету", що полегшує їм домінувати в розробці умов.
Регулятори виконують роль "чемпіонів" пісочниці, що призводить до постійного зниження стандартів регулювання. Кейс Канади демонструє: криптовалютні компанії, що "випустилися", все ще не можуть працювати відповідно до вимог — через те, що сутність прибутків залежить від арбітражу в регулюванні, а не від технологічних інновацій. Коли тимчасові винятки закінчуються, регулятори стикаються з дилемою: примус до дотримання вимог призведе до закриття підприємств, або ж винятки будуть продовжені. Політико-економічна реальність часто змушує обрати останнє: екосистема, що формується компаніями з працівниками та клієнтами, створює мережі інтересів, які ускладнюють регуляторам посилення правил.
Його результатом є розрив правил, застосування різних стандартів для різних підприємств, що створює несправедливе конкурентне середовище, повністю відходячи від початкової ідеї пісочниці "виховання всебічної відповідності". Політикам слід усвідомити: як тільки підприємство потрапляє в пісочницю, регулятор стикається з пасивною поступливістю, вимушений тривалий час потурати публічному ризику. Основним шляхом вирішення є перехід до моделі підкорення — через єдину регуляторну рамку обмеження межі інновацій, а не за рахунок жертвування публічним інтересом заради розвитку технологій.
C. Влада кросбордного пісочниці
Законодавство ЄС про штучний інтелект сприяє механізму транснаціональних пісочниць, підкреслюючи особливі виклики трансграничного регулювання: потреби підприємств у здійсненні діяльності в кількох юрисдикціях та залежність від ефективності малих юрисдикцій створюють конфлікт. Однак реалізації на міжнародному рівні заважають глибокі перешкоди — фрагментація регуляторних стандартів, високі витрати на координацію, знецінення політичних сигналів тощо, що ще раз підтверджує обґрунтовану критику інструментів пісочниці.
Глобальна мережа інноваційних фінансових регуляторів (GFIN), заснована у 2019 році, має на меті запустити транснаціональний пісочницю фінансових технологій, але до цього часу успішно завершила лише один транснаціональний експеримент, і лише дві компанії перейшли до стадії реального тестування. Важливою причиною низького рівня прийняття є те, що учасники повинні відповідати різноманітним регуляторним вимогам, що відрізняються в різних юрисдикціях. Щоб зменшити витрати на координацію консенсусу між кількома юрисдикціями, GFIN використовує механізм "ведучого регулятора", але визнає:
Головний регулятор несе величезний тягар ресурсів — потрібно координувати управління 38 заявками та 23 регуляторними органами, витрачати великі людські та матеріальні ресурси для забезпечення своєчасного вирішення питань компаній та регуляторів, а також гарантувати своєчасне і відповідне виконання процесу подання заявок.
Підвищення ефективності транснаціонального пісочниці обов'язково вимагатиме узгодження та уніфікації юридичних стандартів, але транснаціональна координація насправді є високополітизованим процесом, часто підпадаючи під вплив внутрішніх інтересів. Будь-які "політичні сигнали" пісочниці зникнуть у процесі узгодження — коли всі юрисдикції приймуть єдині стандарти, не залишиться "інноваційно дружньої юрисдикції". Проблеми розподілу ресурсів і відповідальності також залишатимуться актуальними — як для транснаціональної діяльності, так і для внутрішньої міжвідомчої координації. Незважаючи на те, що пісочниця проголошує сприяння новим технологіям, ці виклики координації ресурсів насправді є старими проблемами, і регуляторна пісочниця не надала жодних інноваційних рішень.
П'ять, висновок
Ця стаття продовжує попередні дослідження автора і стверджує, що в сфері фінансових технологій регулятори повинні надавати пріоритет контролю за публічними ризиками, а не підвищенню ефективності та конкуренції через приватні інновації. Все більше доказів свідчать про те, що цей принцип також застосовується в сфері генеративного штучного інтелекту, що викликає численні побоювання щодо впровадження AI-пісочниці.
Хоча вишуканий дизайн пісочниці може зменшити деякі ризики, але ми не повинні пропускати фундаментальні питання і відразу обговорювати технічні рішення: терміново потрібно переосмислити застосовність регуляторної пісочниці в конкретних обставинах. Суспільству терміново потрібно колективно переосмислити "культ інновацій у Силіконовій долині", а підвищення обережності щодо моделі пісочниці (і її впливу на регуляторне сприйняття) має бути центральним елементом цього роздуму. Адже з моменту створення регуляторної пісочниці британським управлінням фінансового нагляду минуло вже понад десять років, і досі немає переконливих доказів того, що ці ресурсомісткі регуляторні інструменти дійсно сприяють суспільному добробуту.
Ця сторінка може містити контент третіх осіб, який надається виключно в інформаційних цілях (не в якості запевнень/гарантій) і не повинен розглядатися як схвалення його поглядів компанією Gate, а також як фінансова або професійна консультація. Див. Застереження для отримання детальної інформації.
Регуляторна пісочниця：десять років потому
Автор: Хілларі Дж. Аллен Джерело: Американський університет
Через десять років після запуску регуляторного пісочниці у фінансових технологіях Управління фінансового нагляду Великобританії, ця модель стала популярною у всьому світі, але її основа — поєднання регуляторного послаблення та настанов — все ще не має переконливих доказів своєї ефективності. Існуючі докази лише показують, що пісочниця вигідна для учасників, але не доводять її вплив на загальну регуляторну систему або широке вплив на результати інновацій. Два основні побоювання, що виникли під час народження пісочниці (ослаблення регуляторної ефективності, сумнів щодо ефекту навчання регуляторів), не лише не розвіялися за десять років практики, а іноді навіть посилилися. Хоча оптимізація дизайну може полегшити деякі проблеми, основний виклик полягає в необхідності переосмислити саму модель пісочниці, особливо в умовах, коли її використовують для сприяння інноваціям у сфері генеративного ШІ. З огляду на те, що масштабування генеративного ШІ важко подолати його вроджені обмеження, і він вже завдав значної негативної шкоди приватності, інтелектуальній власності та екології, ризик надмірного використання пісочниці, яка може послабити правовий захист, є занадто високим. Інститут фінансових технологій Університету народної республіки Китаю провів компіляцію основних частин дослідження.
I. Вступ
Регулятори в різних країнах і сферах світу активно досліджують регуляторні шляхи, що підходять для технологічних інновацій. У 2015 році Управління фінансової поведінки Великобританії (FCA) оголосило про створення механізму регуляторного пісочниці для фінансових технологій, і з тих пір за десять років ця модель швидко поширилася по всьому світу. Ядро дизайну регуляторної пісочниці полягає в тому, що відібрані компанії можуть проводити обмежені випробування продуктів у середовищі з ослабленими правилами та зниженим ризиком правозастосування. Її цілі мають подвійний характер: по-перше, знизити бар'єри для входу, які можуть перешкоджати інноваціям у фінансових технологіях; по-друге, надати регуляторам можливість ознайомитися з новими технологіями, щоб у процесі нагляду за експериментами в пісочниці коригувати регуляторні стратегії. Останніми роками політики в різних країнах також виявили сильний інтерес до використання механізму пісочниці для сприяння інноваціям у штучному інтелекті та створення нової рамки регулювання ШІ. Однак десятирічний досвід практики фінансових технологій свідчить про те, що перенесення цього інструмента в сферу ШІ як політичного інструменту не має достатньої підстави.
Хоча регуляторні пісочниці були широко впроваджені, емпіричних доказів для оцінки ступеня досягнення їх цілей все ще бракує. Існуючі емпіричні дослідження зосереджуються на показниках інновацій: здатності залучати фінансування підприємствами-учасниками, кількості отриманих патентів тощо. Такі дані не можуть як виявити вплив механізму пісочниці на загальну регуляторну структуру фінансових технологій, так і довести, що інноваційні результати, викликані пісочницею, приносять користь групам поза інноваційними суб'єктами.
Відсутність даних є критично важливою — перспективи досягнення цілей фінансовими технологіями у пісочниці насправді не є оптимістичними. По-перше, поки що неясно, чи можуть інновації у фінансових технологіях приносити достатню соціальну вигоду, щоб обґрунтувати послаблення важливих регуляторних положень, які спочатку були спрямовані на захист споживачів та фінансової системи від шкоди. По-друге, через відсутність представницької вибірки учасників пісочниці та особливе середовище, яке легко може призвести до регуляторного захоплення, знання, отримані регуляторами з експериментів, мають значні обмеження. Канали, через які регулятори діляться знаннями, отриманими з пісочниці, також обмежені.
Друге, теоретичні основи регуляторного пісочниці
У 2016 році Управління фінансового регулювання та нагляду Великобританії (FCA) визначило свій перший регуляторний пісочницю як "безпечний простір", в якому підприємства можуть тестувати інноваційні продукти, послуги, бізнес-моделі та механізми доставки, забезпечуючи при цьому достатній захист споживачів. Протягом наступних десяти років учасники пісочниці FCA здебільшого зосереджувалися на використанні технологій для розробки нових кредитних, інвестиційних, банківських та платіжних продуктів. Багато юрисдикцій по всьому світу наслідували приклад, запроваджуючи механізми регуляторної пісочниці для фінансових технологій. Незважаючи на те, що пісочниці, розроблені різними регуляторними органами, мають суттєві відмінності в структурі та цілях, їх основна мета зазвичай містить такі елементи:
Підтримка фінансових технологічних компаній, які прагнуть запропонувати інноваційні продукти, послуги або бізнес-моделі;
Побудова більш ефективної та з більш досконалою системою управління ризиками фінансових послуг;
Визначити взаємозв'язок між новими технологіями та бізнес-моделями та регуляторними рамками, виявити можливі бар'єри для входу на ринок;
Сприяння ефективній конкуренції на користь споживачів;
Підвищення доступності фінансових послуг.
Регуляторні пісочниці загалом вважаються механізмом трьох виграшів: вони допомагають інноваторам залучати фінансування та прискорюють вихід продуктів на ринок; забезпечують споживачам доступ до більшої кількості фінансових технологічних продуктів; дозволяють регуляторам зрозуміти фінансові технології та їх відповідність регуляторним вимогам (не кажучи вже про формування іміджу юрисдикції "дружньої до інновацій").
Від часу впровадження концепції регуляторного пісочниці FCA, вона вийшла за межі фінансових технологій і розширилася на різноманітні сфери, такі як автономне водіння та юридична практика. Згідно з доповіддю ОЕСР за 2023 рік, у світі було реалізовано близько 100 програм пісочниці. Особливо в галузі штучного інтелекту, зростає заклик до призупинення регулювання через пісочницю для сприяння експериментам з ШІ.
Регуляторний пісочниця має кілька переваг:
У практиці деякі юрисдикції вже розпочали тестування AI-пісочниць. Оператори фінансових технологічних пісочниць у Великобританії, Сінгапурі та інших місцях почали досліджувати фінансові застосування AI (принаймні, у США було запропоновано один законопроект, що передбачає створення пісочниці для фінансових установ для проведення експериментів з AI). Також з'явилися спеціалізовані пісочниці AI, незалежні від фінансового регулювання: у Великобританії, Норвегії та інших місцях були створені пісочниці AI, зосереджені на законодавстві про конфіденційність. Оскільки законодавство ЄС про штучний інтелект вимагає від держав-членів до 2 серпня 2026 року принаймні запустити одну пісочницю для регулювання AI або взяти участь у транснаціональній пісочниці, такі механізми в найближчі кілька років різко зростуть у межах ЄС. Цей законопроект передбачає можливість трансграничних пісочниць AI — з огляду на потреби AI-компаній працювати в кількох юрисдикціях, а також під впливом міжсекторальних характеристик технології AI, пісочниці в межах однієї юрисдикції також потребують співпраці між кількома відомствами.
Для вирішення проблеми трансакційного характеру фінансових послуг, у 2019 році була створена Глобальна мережа інноваційних фінансових регуляторів (GFIN), яка досліджує механізм "крос-бортового тестування" (також відомий як "глобальний пісочниця") з метою "створення середовища, яке дозволяє компаніям безперервно або синхронно тестувати нові технології, продукти або бізнес-моделі в кількох юрисдикціях". У жовтні 2020 року GFIN розпочала перший раунд заявок на крос-бортове тестування, вимагаючи від заявників відповідати всім критеріям доступу цільових юрисдикцій. Результати реалізації виявилися не зовсім задовільними: з 38 заявок лише 9 пройшли оцінку, в підсумку лише 2 компанії перейшли до етапу реального тестування. Цей механізм досі не запустив другий раунд, що викликає занепокоєння щодо практики крос-бортової пісочниці. Але чи достатньо існуючих емпіричних доказів?
Три. Емпіричні докази десятирічної роботи пісочниці
Фінансовий регулятор Великої Британії (FCA) у 2017 році опублікував перший "звіт про результати" регуляторного пісочниці, здійснивши самооцінку своїх початкових експериментів. У звіті позитивно оцінюється ефективність пісочниці в наступних областях:
Скоротити час виходу інноваційних продуктів на ринок та потенційно знизити витрати
Розширення можливостей фінансування інноваторів шляхом зменшення регуляторної невизначеності
Сприяти входженню більшої кількості продуктів у тестування та сподіватися на їх вихід на ринок
Сприяти співпраці між регуляторами та інноваторами, вбудовуючи механізми захисту споживачів у нові продукти та послуги.
Перші три цілі безпосередньо вигідні інноваційним суб'єктам, тоді як остання зосереджена на суспільному благах — задоволеність FCA щодо четвертої цілі частково ґрунтується на "спільній розробці з підприємствами індивідуальних заходів забезпечення тестування".
Досі незалежні емпіричні дослідження регуляторних пісочниць залишаються недостатніми. Важливе дослідження, опубліковане економістами Міжнародного банку з розрахунків (BIS) у 2024 році, зазначає: "Хоча регуляторні пісочниці широко використовуються і викликають великий інтерес у політичних колах, все ще бракує системних емпіричних доказів щодо того, чи справді вони сприяють фінансуванню, інноваціям або створенню життєздатних бізнес-моделей для фінансових технологічних компаній". BIS, аналізуючи дані про отримання капіталу, виживаність і патенти компаній у британській пісочниці, підтверджує, що "пісочниця досягла однієї з основних цілей: допомогти новим фінансовим технологічним компаніям у фінансуванні та стимулювати інноваційну діяльність".
Ці дослідження, як і самооцінка FCA, зосереджені на впливі пісочниці на інноваційні суб'єкти, доводячи, що участь у пісочниці є вигідною для компаній. Але цей висновок може викликати занепокоєння щодо "відбору переможців" урядовими установами: компанії, які не пройшли відбір, можуть зіткнутися з більш жорстким інноваційним середовищем. Хоча дослідники BIS визнають фінансові переваги учасників пісочниці, які "відповідають логіці зниження інформаційних бар'єрів у сфері інвестицій та невизначеності щодо дотримання норм", вони не виключають іншого пояснення: "кваліфікація для участі в пісочниці може сама по собі стати кредитною гарантією, що сприяє фінансуванню компаній."
Більш важливим є те, що існуючі обмежені дослідження лише частково відповідають на питання "Чи є регуляторні пісочниці загалом позитивними для політики". Автори BIS особливо підкреслюють: "Результати дослідження не обов'язково доводять, що пісочниця чітко підвищує соціальне благополуччя. Робота пісочниці часто потребує підтримки державних коштів, а допомога підприємствам у фінансуванні є лише однією з цілей — підвищення благополуччя споживачів та забезпечення фінансової стабільності є однаково важливими." Крім того, дослідження BIS ґрунтується на припущенні, що "пісочниці дозволяють регуляторам передбачати соціальні наслідки продукту до його виходу на ринок". А останні дослідження професора права Дуга Сарро (Doug Sarro), що базуються на практиці регуляторів цінних паперів Канади щодо криптовалютних пісочниць, показують: навіть після публічного випуску продукту вплив пісочниць на благополуччя споживачів і фінансову стабільність залишається.
Сало виявив, що незважаючи на загальні очікування, що підприємства після "випуску" повністю дотримуватимуться вимог, регулятори цінних паперів провінцій Канади "не лише контролюють торговельні платформи в рамках пісочниці, але й довгостроково реалізують регулювання після їх (номінального) виходу з пісочниці". Він також поставив під сумнів ефективність заходів захисту споживачів, розроблених для пісочниці:
Регулятори часто не можуть передбачити нові ризики торгових платформ, і лише тоді вживають заходів, коли ризики схожі з традиційною сферою цінних паперів або вже призвели до значних споживчих збитків, викликавши суспільні запитання.
Спеціальний уповноважений Генерального секретаря ООН з питань фінансової інклюзії (UNSGSA) та Центр альтернативних фінансів Кембриджського університету (CCAF) у звіті 2019 року також висунули інші запитання, основні висновки яких такі:
Ранні досвіди регуляторних пісочниць показують, що цей механізм не є ані необхідним, ані достатнім для сприяння фінансовій інклюзії. Хоча пісочниці мають свої переваги, їх створення є складним та дорогим у експлуатації. Практика довела, що більшість регуляторних питань, що виникають під час тестування пісочниць, можуть бути ефективно вирішені без необхідності у реальному тестовому середовищі. Інструменти, такі як інноваційні офіси, можуть досягти подібних ефектів за нижчою вартістю.
Іншими словами, якщо фінансовий технологічний пісочниця, що вимагає значних ресурсів, буде перенаправлена в інше місце або принесе більше користі (у звіті зазначено, що багаточисельні регулятори не очікували такої інтенсивності витрат на пісочницю). Головною причиною ресурсної інтенсивності є те, що регулятори повинні надавати учасникам індивідуальні консультації — ця "регуляторна підтримка" є дорогою, але у разі її відсутності ефективність пісочниці викликає сумніви (з точки зору оцінки учасників). Ці висновки неминуче ведуть до глибоких запитань: чи дійсно для сприяння інноваціям у фінансових технологіях потрібні регуляторні винятки для пісочниці? Чи достатньо просто надати консультації для стимулювання інновацій (і більшість фінансових регуляторів вже створили "центри інновацій", які надають такі послуги). Але ще більш суттєве питання полягає в тому: чи відповідає використання державних ресурсів для підтримки інновацій у приватному секторі суспільним інтересам?
Чотири. Глибокі занепокоєння
Попередні дослідження виявили численні ризики цієї моделі: регулятори обирають компанії для пісочниці, фактично "вибираючи переможців", що підриває справедливість регулювання; витрати на експлуатацію пісочниці часто перевищують очікування; її вигоди більше спрямовані на інноваторів, ніж на суспільство; з поширенням глобальних пісочниць, гранична вигода сигналів "дружньої до інновацій" політики постійно зменшується. Останні дослідження ще більше зосереджуються на основному протиріччі: пісочниця фінансових технологій вимагає відтермінування виконання ключових регуляцій, що призначені для захисту споживачів та фінансової системи.
Прихильники пісочниці за замовчуванням приймають зростання потенційної суспільної шкоди, ґрунтуючи свою теорію на двох пунктах: по-перше, інновації принесуть користь суспільству через підвищення ефективності та конкуренції; по-друге, пісочниця допомагає регуляторам усвідомити ринкову поведінку нових технологій, що дозволяє оптимізувати довгострокове регулювання. Однак у цьому розділі буде доведено, що ці припущення не витримують критики в сфері фінансових технологій і так само важко можуть бути застосовані в сфері штучного інтелекту. Слід заздалегідь зазначити: інновації не завжди є благо для суспільства — хоча їх вважають необхідною умовою для підвищення ефективності та конкуренції, конкретний зміст "ефективності" та "конкуренції" завжди викликає суперечки в контексті, а багато інтерпретацій насправді не приносять користі загальному соціальному добробуту. Крім того, коли фінансові регулятори перетворюються на "чемпіонів" та спонсорів обраних ними інновацій, їх об'єктивність та готовність до обміну знаннями знижуються, а сама регуляторна свідомість вже має упередження через вибір учасників пісочниці.
A. Як пісочниця для навчання регулюванню
Участь підприємств у пісочниці є суто добровільною, тому пісочниця приймає лише активних заявників-інноваторів. Це призводить до подвійної сліпоти: регулятори не можуть повністю зрозуміти компанії, які не беруть участі в пісочниці, оскільки вони повністю відповідають вимогам, так само як і не можуть зрозуміти суб'єкти, які вважають, що не підлягають діючим нормам. Навіть серед підприємств, які подають заявки, критерії відбору часто є нечіткими, багато заявок відхиляють без чітких підстав.
Знання, отримані регуляторами з пісочниці, мають вроджене упередження. Навіть якщо впереджені зразки мають цінність, не слід вважати пісочницю єдиним або найкращим способом отримання знань. Як зазначають агенції ООН: регулятори можуть вивчати нові технології у стартапів через неформальні канали. Лібералізація регуляторних вимог зовсім не є необхідною умовою для розуміння фінансових технологій або штучного інтелекту.
Інша недолік генерації регуляторних знань в пісочниці полягає в тому, що механізми допуску сприяють аномальним відносинам між державою і бізнесом, посилюючи ризик "регуляторного захоплення". Простими словами, "регуляторне захоплення" означає, що регулятори ставлять інтереси галузі вище за суспільні інтереси, а його причини можуть бути або явними (наприклад, корупція), або прихованими. Типовим прикладом прихованого захоплення є ситуація, коли регулятори отримують інформацію в основному з самої галузі (і не консультуються з незалежними дослідниками та споживчими групами), їхнє сприйняття неминуче проникає в галузеву перспективу і в результаті асимілюється. Цей процес називається "когнітивним захопленням", і поверхнева технологічна складність бізнес-моделей фінансових технологій легше спонукає до виникнення цього явища. Якщо регулятори не створять базу технічного знання через залучення талантів або внутрішнє навчання, їхня здатність критично оцінювати заяви галузі буде обмежена. Ця проблема також є виразною в регуляції штучного інтелекту — світові компанії з штучного інтелекту активно захоплюють регуляторів за допомогою наративів "регуляція сповільнює інновації" та "вимушує підприємців виїжджати".
Отже, чи справді пісочниця може підвищити здатність регуляторів виконувати свої обов'язки, викликає великі сумніви. Автор раніше зазначав: "Регуляторна пісочниця може випадково допомогти фінансовим регуляторам виконувати функцію контролю ризиків, але її популярність корениться в поверхневому припущенні — тобто, що інновації у фінансових технологіях приватного сектора обов'язково відповідають найкращим інтересам суспільства." У наступному тексті буде детально розглянуто обґрунтованість цього припущення.
B. Інновації як об'єкти регулювання
Як зазначає професор права Дірдра Ахен, концепція регуляторного пісочниці побудована на "регулятори беруть на себе функцію поліпшення вибору споживачів, цін та ефективності в інтересах суспільства" — це fundamentally відрізняється від регуляторної логіки, що зосереджується на управлінні ризиками. Однак є достатні підстави ставити під сумнів: чи дійсно "конкуренція" та "ефективність", що виникають з фінансових технологій у пісочниці, справедливо вигідні для суспільства? Відмова від управління ризиками може виявитися помилковим рішенням. Все більше ознак свідчать про те, що сумніви щодо суспільної користі інновацій в AI також обґрунтовані. У цьому контексті є підстави сумніватися в доцільності політики, що послаблює механізми громадського захисту для сприяння інноваціям — а це якраз є сутнісною логікою дизайну пісочниці.
Політика, що сприяє інноваціям, перш за все вигідна самим інноваторам. Її теоретичне припущення полягає в тому, що інновації принесуть вторинні вигоди для інших, проте в реальності не всі інновації є вигідними для обох сторін, тому це припущення не завжди виправдане. Наприклад, Даг Сарло виявив у дослідженні канадського криптовалютного пісочниці: "Регуляторна практика принаймні частково підтвердила побоювання - пісочниця може ставити інноваторів вище за споживачів". Автор і інші дослідники раніше також виявили, що багато фінансових технологічних продуктів, окрім зручного інтерфейсу, не мають суттєвих технологічних нововведень, деякі продукти навіть є шкідливими "експлуататорськими" - на поверхні вони обслуговують раніше відкинуті маргінальні групи, насправді здійснюючи системну експлуатацію. Джерела прибутку фінансових технологій часто не є технологічними перевагами, а є ухиленням від правил захисту споживачів під виглядом "інновацій".
Все більше доказів свідчать про те, що сумніви щодо "двосторонньої вигоди" генеративного ШІ також є обґрунтованими (широке визначення ШІ охоплює різноманітні технології; генеративний ШІ специфічно стосується інструментів, які розпізнають зв'язки шляхом обробки величезних обсягів навчальних даних для створення нового контенту). З 2024 року наукове співтовариство почало різко ставити під сумнів фактичну цінність генеративного ШІ. Наприклад, Джим Ковілло, керівник досліджень акцій Goldman Sachs — цей досвідчений спеціаліст, який стежить за технологічною індустрією з часів інтернет-бульбашки, вказує на те, що генеративний ШІ, розроблений у Силіконовій долині, не має чітких сценаріїв застосування. Він також застерігає: "Ніколи в історії технології не отримували оцінку в трильйони доларів одразу після свого появи... В минулому технічні ітерації завжди замінювали дорогі рішення дешевими, а сьогодні дорогі технології намагаються замінити дешеву працю, ця логіка в принципі важко обґрунтована."
Основний недолік цієї форми ШІ полягає в тенденції до ілюзій: моделі часто генерують відповіді, які здаються авторитетними, але насправді є помилковими. Типові помилки включають: модель Google рекомендує додати клей Ельмера, щоб зробити піцу більш волокнистою; модель OpenAI не може правильно написати кількість літер "r" у слові полуниця (strawberry). Ще гірше, що ШІ часто вигадує літературу, щоб підкріпити свої висновки: дослідження BBC 2025 року виявило, що "13% посилань ШІ на висловлювання BBC містять спотворення або взагалі не мають відповідного оригіналу".
Якщо компанії впроваджують такі моделі без нагляду, вони можуть заплатити страшну ціну — уроки Air Canada є яскравим підтвердженням: після того, як її чат-бот помилково відповів на запит щодо політики поховань, авіакомпанія навіть стверджувала, що "чат-бот повинен нести відповідальність самостійно", але цивільний суд ухвалив рішення на користь компенсації клієнту та штрафу. Введення "механізму людського втручання" може знизити ризик помилок, але воно знищує економічні переваги, які має AI. Виявлення та виправлення ілюзій AI вимагає значної кількості спеціалізованої людської праці: дослідження платформи фрілансу Upwork 2024 року показало, що 96% керівників очікують, що AI-інструменти підвищать продуктивність підприємств (39% зобов'язують використовувати / 46% заохочують використовувати), але майже 47% працівників, які використовують AI, зізнаються, що "не знають, як досягти цілей підвищення ефективності, які ставить роботодавець".
Враховуючи вищезазначені обмеження, обмежена кількість комерційних застосувань генеративного ШІ не є несподіванкою. Підприємства загалом опираються на такі інструменти, що, можливо, є добрим знаком — останні дослідження виявили: залежність від інструментів ШІ має значну негативну кореляцію з критичними здібностями мислення. Незважаючи на те, що ШІ пропагується як "засіб, який звільняє людство від базових справ, щоб зосередитися на високих творчих процесах", реальність така: високі здібності часто є результатом вдосконалення базових практик.
Навіть якщо відкинути конкретні сфери, варто розглянути механізм пісочниці, і для цього регуляторного інструмента все ще існують обґрунтовані сумніви. Політики особливо повинні бути насторожі щодо деформованих стимулів, які може створити пісочниця: в ідеальному випадку закони та регуляторні органи мають передавати сектору чіткий сигнал, що "лише інновації, що відповідають вимогам, можуть забезпечити громадські інтереси", але пісочниця може бути витлумачена як "пожертва юридичною авторитетністю на користь інновацій".
"Конкуренція" та "ефективність" насправді є тестом Роршаха, що відображає цінності регуляторів. Наприклад, "ефективність" несе різні ціннісні судження в різних сферах, і, отже, не може бути нейтральною єдиною метою регулювання. Цілі ефективності та конкуренції не можуть надати регуляторам чітких орієнтирів: оцінюючи пісочницю, регулятори повинні запитати: "З якої точки зору ми визначаємо конкуренцію та ефективність? З точки зору учасників, всієї галузі чи суспільства?"
Порівняно з витратами зусиль на створення пісочниці для підтримки інновацій, регулятори повинні вжити проактивних заходів для запобігання суспільним загрозам від нових технологій. Колишній виконуючий обов'язки директора Управління валютного контролю Майкл Су запропонував рамки регулювання фінансових технологій, які «підтримують та приручають», ця модель також підходить для регулювання широких технологічних інновацій.
Політика поступок може стати підставою для дефектних технологій, штучно підтримуючи комерційні моделі, що не мають життєздатності. Оскільки інноватори зазвичай не мають загального розуміння операційного середовища (як зазначалося раніше), підкорення часто є кращим шляхом. Науковець у галузі технологічної культури Алаті Вад вказує на інструменти ШІ:
Експерти в галузі технологій штучного інтелекту оцінюють свою здатність аналізувати соціально-політичні наслідки значно нижче, ніж професіонали, які стверджують, що можуть перевернути цю сферу. Лікарі, вчителі, соціальні працівники та політики не є новачками в обговоренні ШІ — вони, насправді, найбільш кваліфіковані для розуміння потенційних ризиків зловживання автоматизаційними технологіями в цій сфері.
Потрібно чітко зазначити: кодифіковані закони іноді дійсно повинні еволюціонувати на користь суспільних інтересів, але коли зміни в регулюванні просуваються методом «поступового підходу» і в основному вигідні лише кільком пісочним компаніям, це повинно викликати занепокоєння. Якщо регулятори дійсно повинні експериментувати з новими стратегіями, то до появи пісочниць уже існували численні інструменти, що підходять для всієї галузі. Органи ООН під час оцінки фінансових технологічних пісочниць наголошують: "Принцип пропорційності або ризик-орієнтована система ліцензування можуть знизити витрати на відповідність для стартапів, і, на відміну від тестування в пісочниці, охоплюють усіх учасників ринку."
Неформальні регуляторні засоби можуть бути ефективними при роботі з технологіями, що швидко змінюються, але завжди супроводжуються витратами — особливо відсутністю прав громадськості на участь і прозорістю регуляторних рішень. Ці витрати в контексті пісочниці особливо помітні: приватні компанії мають значний вплив на регуляторні умови, постраждалі групи навіть не знають про зміст умов, не кажучи вже про можливість висловити заперечення. Коли продукти пісочницьких компаній мають надзвичайно високий рівень складності технологій, регулятори часто піддаються "технічному авторитету", що полегшує їм домінувати в розробці умов.
Регулятори виконують роль "чемпіонів" пісочниці, що призводить до постійного зниження стандартів регулювання. Кейс Канади демонструє: криптовалютні компанії, що "випустилися", все ще не можуть працювати відповідно до вимог — через те, що сутність прибутків залежить від арбітражу в регулюванні, а не від технологічних інновацій. Коли тимчасові винятки закінчуються, регулятори стикаються з дилемою: примус до дотримання вимог призведе до закриття підприємств, або ж винятки будуть продовжені. Політико-економічна реальність часто змушує обрати останнє: екосистема, що формується компаніями з працівниками та клієнтами, створює мережі інтересів, які ускладнюють регуляторам посилення правил.
Його результатом є розрив правил, застосування різних стандартів для різних підприємств, що створює несправедливе конкурентне середовище, повністю відходячи від початкової ідеї пісочниці "виховання всебічної відповідності". Політикам слід усвідомити: як тільки підприємство потрапляє в пісочницю, регулятор стикається з пасивною поступливістю, вимушений тривалий час потурати публічному ризику. Основним шляхом вирішення є перехід до моделі підкорення — через єдину регуляторну рамку обмеження межі інновацій, а не за рахунок жертвування публічним інтересом заради розвитку технологій.
C. Влада кросбордного пісочниці
Законодавство ЄС про штучний інтелект сприяє механізму транснаціональних пісочниць, підкреслюючи особливі виклики трансграничного регулювання: потреби підприємств у здійсненні діяльності в кількох юрисдикціях та залежність від ефективності малих юрисдикцій створюють конфлікт. Однак реалізації на міжнародному рівні заважають глибокі перешкоди — фрагментація регуляторних стандартів, високі витрати на координацію, знецінення політичних сигналів тощо, що ще раз підтверджує обґрунтовану критику інструментів пісочниці.
Глобальна мережа інноваційних фінансових регуляторів (GFIN), заснована у 2019 році, має на меті запустити транснаціональний пісочницю фінансових технологій, але до цього часу успішно завершила лише один транснаціональний експеримент, і лише дві компанії перейшли до стадії реального тестування. Важливою причиною низького рівня прийняття є те, що учасники повинні відповідати різноманітним регуляторним вимогам, що відрізняються в різних юрисдикціях. Щоб зменшити витрати на координацію консенсусу між кількома юрисдикціями, GFIN використовує механізм "ведучого регулятора", але визнає:
Головний регулятор несе величезний тягар ресурсів — потрібно координувати управління 38 заявками та 23 регуляторними органами, витрачати великі людські та матеріальні ресурси для забезпечення своєчасного вирішення питань компаній та регуляторів, а також гарантувати своєчасне і відповідне виконання процесу подання заявок.
Підвищення ефективності транснаціонального пісочниці обов'язково вимагатиме узгодження та уніфікації юридичних стандартів, але транснаціональна координація насправді є високополітизованим процесом, часто підпадаючи під вплив внутрішніх інтересів. Будь-які "політичні сигнали" пісочниці зникнуть у процесі узгодження — коли всі юрисдикції приймуть єдині стандарти, не залишиться "інноваційно дружньої юрисдикції". Проблеми розподілу ресурсів і відповідальності також залишатимуться актуальними — як для транснаціональної діяльності, так і для внутрішньої міжвідомчої координації. Незважаючи на те, що пісочниця проголошує сприяння новим технологіям, ці виклики координації ресурсів насправді є старими проблемами, і регуляторна пісочниця не надала жодних інноваційних рішень.
П'ять, висновок
Ця стаття продовжує попередні дослідження автора і стверджує, що в сфері фінансових технологій регулятори повинні надавати пріоритет контролю за публічними ризиками, а не підвищенню ефективності та конкуренції через приватні інновації. Все більше доказів свідчать про те, що цей принцип також застосовується в сфері генеративного штучного інтелекту, що викликає численні побоювання щодо впровадження AI-пісочниці.
Хоча вишуканий дизайн пісочниці може зменшити деякі ризики, але ми не повинні пропускати фундаментальні питання і відразу обговорювати технічні рішення: терміново потрібно переосмислити застосовність регуляторної пісочниці в конкретних обставинах. Суспільству терміново потрібно колективно переосмислити "культ інновацій у Силіконовій долині", а підвищення обережності щодо моделі пісочниці (і її впливу на регуляторне сприйняття) має бути центральним елементом цього роздуму. Адже з моменту створення регуляторної пісочниці британським управлінням фінансового нагляду минуло вже понад десять років, і досі немає переконливих доказів того, що ці ресурсомісткі регуляторні інструменти дійсно сприяють суспільному добробуту.