Autor: Hilary J. Allen Fonte: Universidade Americana
Dez anos após o lançamento do sandbox regulatório de fintechs pela Autoridade de Conduta Financeira do Reino Unido, este modelo, embora amplamente adotado globalmente, ainda carece de evidências concretas sobre a eficácia real de seu núcleo - a combinação de relaxamento regulatório e orientação. As evidências existentes apenas mostram que o sandbox é benéfico para as empresas participantes, mas não conseguiram provar seu impacto no sistema regulatório como um todo ou a ampla acessibilidade dos resultados inovadores. As duas grandes preocupações na criação do sandbox (diminuição da eficácia regulatória e a dúvida sobre a promoção do aprendizado regulatório) não apenas persistiram ao longo de uma década de prática, mas em alguns casos, até se intensificaram. Embora a otimização de design possa aliviar alguns problemas, o desafio fundamental reside na necessidade de reavaliar o próprio modelo do sandbox, especialmente no contexto atual de promoção da inovação em IA generativa. Dado que a expansão em escala da IA generativa enfrenta limitações inerentes e já causou impactos negativos significativos em privacidade, propriedade intelectual e ecossistemas, adotar um mecanismo de sandbox que possa enfraquecer a proteção legal com o intuito de impulsionar a IA representa um risco excessivo. O Instituto de Pesquisa em Finanças e Tecnologia da Universidade Renmin da China compilou a parte central da pesquisa.
1. Introdução
As agências reguladoras em todo o mundo e em vários setores estão ativamente explorando caminhos regulatórios adequados para a inovação tecnológica. Em 2015, a Autoridade de Conduta Financeira do Reino Unido (FCA) anunciou a construção de um mecanismo de sandbox regulatória para fintech, e desde então, esse modelo se espalhou rapidamente pelo mundo nos dez anos seguintes. O design central do sandbox regulatório é: selecionar empresas que podem operar em um ambiente onde as restrições regulatórias são reduzidas e os riscos de aplicação da lei são diminuídos, realizando testes limitados de produtos. Seu objetivo é duplo: por um lado, visa reduzir as barreiras de entrada que podem obstruir a inovação em fintech; por outro, oferece às agências reguladoras uma oportunidade de entender tecnologias emergentes, a fim de ajustar suas estratégias regulatórias durante o processo de teste do sandbox. Nos últimos anos, os formuladores de políticas de vários países também demonstraram grande interesse em usar o mecanismo de sandbox para promover a inovação em inteligência artificial e construir um novo quadro regulatório para IA. No entanto, a prática de dez anos do sandbox financeiro mostra que transplantá-lo para o campo da IA como uma ferramenta de política carece de base suficiente.
Apesar de os sandboxes regulatórios terem sido amplamente adotados, a evidência empírica para avaliar o grau de realização de seus objetivos ainda é escassa. As pesquisas empíricas existentes concentram-se em indicadores de inovação: a capacidade de financiamento das empresas participantes, o número de patentes adquiridas, entre outros. Esses dados não conseguem revelar o impacto do mecanismo do sandbox no quadro regulatório geral das fintechs, nem podem provar se os resultados inovadores gerados pelo sandbox beneficiam grupos além dos sujeitos inovadores.
A falta de suporte de dados é crucial – as perspetivas para que as fintechs atinjam os seus objetivos não são otimistas. Em primeiro lugar, ainda não está claro se a inovação em fintech pode gerar benefícios sociais suficientes para justificar a flexibilização de cláusulas regulatórias importantes, que foram originalmente concebidas para proteger consumidores e o sistema financeiro de danos. Em segundo lugar, devido à falta de representatividade da amostra de participantes da sandbox e ao ambiente especial que facilmente pode induzir à captura regulatória, o conhecimento adquirido pelos reguladores a partir dos experimentos tem limitações significativas. Os canais através dos quais os reguladores partilham o conhecimento obtido na sandbox também são restritos.
Dois, a base teórica do sandbox regulatório
Em 2016, a Autoridade de Conduta Financeira do Reino Unido (FCA) definiu seu primeiro sandbox regulatório como um "espaço seguro" onde as empresas podem testar produtos, serviços, modelos de negócios e mecanismos de entrega inovadores, garantindo ao mesmo tempo a proteção adequada dos consumidores. Ao longo da década seguinte, os participantes do sandbox da FCA concentraram-se principalmente no desenvolvimento de novos produtos de crédito, investimento, bancários e de pagamento por meio da tecnologia. Várias jurisdições em todo o mundo seguiram o exemplo e estabeleceram mecanismos de sandbox regulatório para fintechs. Embora haja diferenças significativas na estrutura e nos objetivos dos sandboxes projetados por diferentes órgãos reguladores, o objetivo central geralmente inclui os seguintes elementos:
Apoiar empresas de tecnologia financeira que buscam oferecer produtos, serviços ou modelos de negócios inovadores;
Construir um sistema de serviços financeiros mais eficiente e com uma gestão de riscos mais robusta;
Clarificar a relação interativa entre as novas tecnologias e modelos de negócios e o quadro regulatório, identificando possíveis barreiras de entrada no mercado;
Promover a concorrência eficaz que beneficie os consumidores;
Aumentar a inclusão financeira dos serviços.
As "caixas de areia" regulamentares são amplamente vistas como um mecanismo de tripla vitória: ajudam os inovadores a obter financiamento e aceleram a colocação de produtos no mercado; garantem que os consumidores tenham acesso a mais produtos de tecnologia financeira; e permitem que as autoridades reguladoras compreendam os produtos de tecnologia financeira e sua relação de adaptação com a regulamentação (sem mencionar a formação de uma imagem de "amigável à inovação" para a jurisdição).
Desde a sua criação pela FCA, o conceito de sandbox regulatório ultrapassou o setor de tecnologia financeira, expandindo-se para cenários diversos como condução autónoma e práticas jurídicas. O relatório da OCDE de 2023 revelou que, na altura, cerca de 100 programas de sandbox estavam implementados em todo o mundo. Especialmente no campo da inteligência artificial, a pressão para suspender a regulação através de sandboxes a fim de promover experimentos em IA tem aumentado.
O sandbox regulatório possui várias vantagens:
Promover a inovação: A tecnologia de IA está a evoluir rapidamente, tornando difícil o acompanhamento do ambiente regulatório. O sandbox reduz os riscos de conformidade na pesquisa e desenvolvimento tecnológico em um ambiente controlado, e a prática demonstrou que pode encurtar significativamente o "prazo de lançamento" de produtos inovadores, aumentando a certeza jurídica das empresas e, assim, estimulando a vitalidade da inovação. 2. Aumentar a velocidade de resposta: O processo legislativo atual (como o "Regulamento de Inteligência Artificial da UE") é lento — esta proposta de lei foi apresentada em abril de 2021 e ainda está em revisão, prevendo-se que não entre em vigor antes de 2025/26. O mais grave é que, uma vez que essa legislação tradicional seja aprovada, será extremamente difícil revisá-la no futuro para se adaptar ao desenvolvimento tecnológico. Em certa medida, essa proposta de lei nasceu em uma época anterior ao surgimento de tecnologias de IA generativa como o ChatGPT, sendo já obsoleta. Em contrapartida, o sandbox, como uma ferramenta de resposta flexível, pode ser rapidamente ajustado para enfrentar novos desafios. 3. Reforçar a proteção do consumidor: Sistemas de IA podem causar danos aos consumidores, e o sandbox, ao testar sistemas em um ambiente controlado, identifica e reduz riscos potenciais, garantindo a segurança tecnológica e, assim, mantendo a confiança dos consumidores em tecnologias emergentes. 4. Promover a governança colaborativa: O sandbox reúne reguladores, empresas e outras partes interessadas para avançar no desenvolvimento da tecnologia de IA, equilibrando as necessidades de inovação com a segurança pública, gerando regras regulatórias mais eficientes. Essa aprendizagem bidirecional entre reguladores e regulados cria uma situação em que todos ganham, aumentando a confiança na tecnologia e acelerando a implementação.
Na prática, algumas jurisdições judiciais já iniciaram testes de sandbox de IA. Operadores de sandbox de tecnologia financeira em lugares como o Reino Unido e Cingapura começaram a explorar aplicações financeiras de IA (os EUA pelo menos propuseram um projeto de lei para estabelecer uma sandbox onde instituições financeiras possam realizar experimentos com IA). Sandboxes de IA, independentes da regulamentação financeira, também surgiram: o Reino Unido, Noruega e outros locais estabeleceram sandboxes de IA focadas em regulamentações de privacidade. Com a exigência do projeto de lei da União Europeia sobre Inteligência Artificial de que os Estados-Membros operem pelo menos uma sandbox de regulamentação de IA ou participem de uma sandbox multinacional até 2 de agosto de 2026, esse tipo de mecanismo deverá aumentar significativamente nos próximos anos dentro da UE. O projeto de lei prevê a possibilidade de sandboxes de IA transfronteiriças — dado que empresas de IA operam em várias jurisdições e, devido à natureza intersetorial da tecnologia de IA, a sandbox dentro de uma única jurisdição também precisará de colaboração regulatória entre vários departamentos.
Para lidar com as características transfronteiriças dos serviços financeiros, a Rede Global de Reguladores Financeiros Inovadores (GFIN) foi estabelecida em 2019, explorando o "mecanismo de Teste Transfronteiriço (CBT)" (também conhecido como "sandbox global"), que se dedica a "criar um ambiente que permita que as empresas testem continuamente ou em simultâneo novas tecnologias, produtos ou modelos de negócios em múltiplas jurisdições". Em outubro de 2020, a GFIN lançou a primeira rodada de pedidos de teste transfronteiriço, exigindo que os candidatos atendam a todos os critérios de entrada das jurisdições-alvo. O desempenho foi insatisfatório: de 38 pedidos, apenas 9 foram aprovados, e no final, apenas 2 empresas entraram na fase de teste em ambiente real. O mecanismo ainda não iniciou uma segunda rodada, levantando preocupações sobre a prática do sandbox transfronteiriço. Mas será que a evidência empírica existente é suficientemente robusta?
Três, Evidências empíricas da operação do sandbox por dez anos
A Autoridade de Conduta Financeira do Reino Unido (FCA) publicou em 2017 o primeiro "relatório de resultados" do sandbox regulatório, avaliando internamente seus experimentos iniciais. O relatório elogia positivamente a eficácia do sandbox nas seguintes áreas:
Reduzir o tempo de lançamento dos resultados da inovação e potencialmente reduzir custos
Ampliar os canais de financiamento para inovadores através da redução da incerteza regulatória
Facilitar a entrada de mais produtos em testes e com potencial para serem lançados no mercado
Promover a colaboração entre os reguladores e os inovadores, incorporando mecanismos de proteção do consumidor em novos produtos e serviços
Os três primeiros objetivos beneficiam diretamente os sujeitos inovadores, enquanto o último foca no interesse público - a satisfação do FCA em relação ao quarto item é parcialmente baseada em "desenvolver medidas de garantia de testes personalizados em conjunto com as empresas".
Até agora, ainda há uma falta de pesquisa empírica independente sobre sandboxes regulatórias. Um importante estudo publicado por economistas do Banco de Compensações Internacionais (BIS) em 2024 aponta que: "Embora as sandboxes regulatórias tenham sido amplamente adotadas e recebam muita atenção no mundo das políticas, ainda falta evidência empírica sistemática sobre se realmente ajudam as empresas de fintech a financiar, inovar ou estabelecer modelos de negócios viáveis." O BIS, analisando a captação de capital, a taxa de sobrevivência e os dados de patentes das empresas da sandbox do Reino Unido, confirma que "a sandbox alcançou um dos seus objetivos centrais: ajudar as novas empresas de fintech a financiar e incentivar atividades inovadoras."
Este tipo de pesquisa, assim como a autoavaliação da FCA, foca na influência da sandbox sobre os sujeitos inovadores, provando que a adesão à fila da sandbox é benéfica para as empresas. No entanto, essa conclusão pode suscitar preocupações sobre as agências governamentais "selecionando vencedores": empresas não selecionadas podem enfrentar um ambiente de inovação mais severo. Embora os pesquisadores do BIS reconheçam que a vantagem de financiamento para os participantes da sandbox "está de acordo com a lógica de que a sandbox reduz as barreiras de informação e os custos de conformidade na captação de investimento", não descartam uma outra explicação: "a própria qualificação para acesso à sandbox pode se tornar um endosse de crédito, ajudando as empresas a obter financiamento".
Mais importante ainda, as pesquisas limitadas existentes apenas respondem a uma fração do iceberg sobre se "os sandbox regulatórios são, em geral, benéficos para a política". Os autores do BIS enfatizam especialmente: "Os resultados da pesquisa não provam necessariamente que o sandbox melhora claramente o bem-estar social. A operação do sandbox muitas vezes requer apoio financeiro público, e ajudar as empresas a financiar-se é apenas um dos objetivos - melhorar o bem-estar do consumidor e manter a estabilidade financeira são igualmente importantes." Além disso, a pesquisa do BIS se baseia na suposição de que "os sandbox permitem que os reguladores prevejam o impacto no bem-estar social antes do lançamento do produto". E o professor de direito Doug Sarro, com base em pesquisas recentes sobre a prática do sandbox de criptomoedas das autoridades reguladoras de valores mobiliários do Canadá, indica que mesmo após o lançamento do produto ao público, o impacto do sandbox sobre o bem-estar do consumidor e a estabilidade financeira continua a existir.
Sáro descobriu que, apesar da expectativa generalizada de que as empresas ficariam plenamente em conformidade após "graduar-se", as autoridades de regulamentação de valores mobiliários provinciais do Canadá "não apenas supervisionam plataformas de negociação dentro do sandbox, mas também implementam a regulamentação a longo prazo após a sua (nominalmente) saída do sandbox". Ele questionou ainda a eficácia das medidas de proteção ao consumidor personalizadas para o sandbox:
Os reguladores muitas vezes falham em antecipar os novos riscos das plataformas de negociação, agindo apenas quando os riscos se assemelham aos do setor de valores mobiliários tradicionais ou quando já causaram danos significativos aos consumidores, gerando questionamentos públicos.
A Secretaria-Geral das Nações Unidas para a Promoção da Inclusão Financeira (UNSGSA) e o Centro de Finanças Alternativas de Cambridge (CCAF) também levantaram outras questões em seu relatório de 2019, cujas conclusões principais são as seguintes:
A experiência inicial com sandboxes regulatórias indica que esse mecanismo não é nem necessário nem suficiente para promover a inclusão financeira. Embora as sandboxes tenham suas vantagens, sua criação é complexa e seu funcionamento é caro. A prática demonstra que a maioria das questões regulatórias envolvidas nos testes de sandbox pode ser resolvida de forma eficaz sem um ambiente de teste real. Ferramentas como escritórios de inovação podem alcançar resultados semelhantes a um custo menor.
Em outras palavras, se o sandbox de tecnologia financeira, que consome muitos recursos, for transferido para outros lugares, pode ter um impacto ainda maior (o relatório aponta que muitas agências reguladoras não esperavam a intensidade do consumo de recursos do sandbox). A principal razão para a intensidade de recursos é que os reguladores precisam fornecer orientação personalizada aos participantes - esse "apoio regulatório" é caro, mas se faltar, a eficácia do sandbox é preocupante (avaliado do ponto de vista das empresas participantes). Essas descobertas inevitavelmente levam a questionamentos mais profundos: é realmente necessário uma isenção regulatória do sandbox para promover a inovação em tecnologia financeira? Apenas fornecer orientação seria suficiente para estimular a inovação (e a maioria das agências reguladoras financeiras já estabeleceu "centros de inovação" para oferecer esse tipo de serviço). Mas a questão mais essencial é: utilizar recursos públicos para fomentar a inovação no setor privado é compatível com o interesse público?
Quatro, Preocupações Profundas
Estudos anteriores já revelaram os múltiplos riscos deste modelo: as autoridades reguladoras selecionam empresas para o sandbox, na verdade, "escolhendo vencedores", o que prejudica a equidade regulatória; os custos operacionais do sandbox geralmente superam as expectativas; seus benefícios fluem mais para os inovadores e não para o público; com a disseminação global dos sandboxes, o benefício marginal dos sinais de políticas "amigas da inovação" continua a diminuir. Pesquisas recentes focam ainda mais na contradição central: os sandboxes de fintech exigem a suspensão da aplicação de regulamentações essenciais destinadas a proteger consumidores e o sistema financeiro.
Os apoiadores da sandbox aceitam por padrão o aumento de potenciais danos públicos, cuja teoria se baseia em dois pontos: primeiro, a inovação beneficiará o público ao aumentar a eficiência e a competição; segundo, a sandbox ajuda os reguladores a entender o desempenho de novos mercados tecnológicos, otimizando assim a regulação de longo prazo. No entanto, esta seção argumentará que essas suposições não resistem a uma análise crítica no campo das fintechs e são igualmente difíceis de sustentar no campo da inteligência artificial. É importante ressaltar que a inovação nem sempre traz benefícios para a sociedade - embora seja vista como uma condição necessária para aumentar a eficiência e a competição, o significado específico de "eficiência" e "competição" sempre gera controvérsias contextuais, e muitas interpretações não contribuem para o bem-estar social global. Além disso, quando os reguladores financeiros se transformam em "torcedores" e patrocinadores da inovação que escolheram, sua objetividade e disposição para compartilhar conhecimento serão comprometidas, e a própria percepção regulatória já apresenta uma distorção devido à seleção dos participantes da sandbox.
A. Como um sandbox para aprendizado regulatório
A participação das empresas na sandbox é puramente voluntária, portanto a sandbox só aceita entidades inovadoras que solicitam ativamente. Isso resulta em uma dupla zona de cegueira cognitiva: os reguladores não conseguem entender completamente as empresas que estão em total conformidade e que não precisam participar da sandbox, nem têm como entender as entidades que acreditam não estar sujeitas às regulamentações atuais. Mesmo entre as empresas que se inscrevem, os critérios de seleção muitas vezes são vagos, e muitas solicitações são rejeitadas sem uma justificativa clara.
Os conhecimentos que os reguladores obtêm do sandbox, portanto, têm um viés inato. Mesmo que a percepção de amostras enviesadas ainda tenha valor, não se deve considerar o sandbox como o único ou o melhor meio de aquisição de conhecimento. Como observado por agências das Nações Unidas: os reguladores podem facilmente aprender novas tecnologias com startups através de canais informais. A desregulamentação não é uma condição necessária para compreender as tecnologias financeiras ou a inteligência artificial.
Outro defeito na geração de conhecimento regulatório do sandbox é que o mecanismo de acesso cria relações anormais entre governo e empresas, exacerbando o risco de "captura regulatória". Em termos simples, "captura regulatória" refere-se ao fato de que os reguladores colocam os interesses da indústria acima do interesse público, com incentivos que podem ser explícitos (como corrupção) ou implícitos. Um exemplo típico de captura implícita é quando os reguladores obtêm informações principalmente da própria indústria (sem consultar pesquisadores independentes e grupos de consumidores), o que inevitavelmente infiltra a perspectiva da indústria e, portanto, é assimilado. Este processo é chamado de "captura cognitiva", e a complexidade técnica superficial dos modelos de negócios de fintech facilita ainda mais esse fenômeno. Se os reguladores não estabelecerem uma linha de base de conhecimento técnico por meio da contratação de talentos ou treinamento interno, sua capacidade de avaliar criticamente as reivindicações da indústria será limitada. Este problema é igualmente proeminente na regulamentação da IA - empresas de IA em todo o mundo estão ativamente capturando reguladores com narrativas como "regulamentação desacelera a inovação" e "forçando empreendedores a deixar".
Em suma, é duvidoso se a sandbox pode realmente melhorar a capacidade dos reguladores em desempenhar suas funções. O autor já apontou: "A sandbox regulatória pode ocasionalmente auxiliar os reguladores financeiros a exercerem funções de controle de riscos, mas sua popularidade tem raízes na premissa superficial — ou seja, a suposição de que a inovação em fintechs no setor privado necessariamente se alinha ao melhor interesse da sociedade." O texto a seguir irá examinar a razoabilidade dessa premissa.
B. Inovação como objetivo de regulação
Como disse a professora de direito Deirdre Ahern, a ideia do sandbox regulatório é baseada na "função de interesse público que os reguladores assumem para melhorar a escolha do consumidor, preços e eficiência" — o que representa uma divergência fundamental da lógica regulatória "centrada na prevenção de riscos". No entanto, há razões suficientes para questionar se a "competição" e a "eficiência" geradas pelo sandbox de fintech realmente beneficiam o público. Abandonar a prevenção de riscos pode se provar um erro de julgamento. Cada vez mais sinais indicam que as dúvidas sobre os benefícios públicos da inovação em IA também são válidas. Nesse contexto, a racionalidade das políticas que enfraquecem os mecanismos de proteção pública para acolher a inovação é questionável — e essa é precisamente a lógica essencial do design do sandbox.
Limitações da inovação em fintech e IA generativa
As políticas que promovem a inovação devem, em primeiro lugar, beneficiar os próprios inovadores. A premissa teórica é que a inovação gerará benefícios secundários para os outros, mas na realidade, nem toda inovação é vantajosa para todos os envolvidos, e essa premissa pode não se sustentar. Por exemplo, Doug Sarro, por meio de sua pesquisa sobre o sandbox de criptomoedas no Canadá, descobriu que: "as práticas regulatórias confirmaram, pelo menos em parte, as preocupações - o sandbox pode favorecer os inovadores em detrimento dos consumidores". Pesquisas anteriores realizadas por mim e outros acadêmicos também revelaram que muitos produtos de tecnologia financeira, além de uma interface de aplicação fluida, carecem de inovações tecnológicas substanciais; alguns produtos são até prejudiciais, caracterizados como "absorção predatória" - que superficialmente atendem a grupos marginalizados que foram anteriormente excluídos, mas na verdade implementam exploração sistêmica. As fontes de lucro da tecnologia financeira muitas vezes não provêm de vantagens tecnológicas, mas sim da evasão, sob o nome de "inovação", das regras de proteção ao consumidor que deveriam ser respeitadas.
Cada vez mais evidências mostram que as dúvidas sobre a "teoria do ganha-ganha" da IA generativa também são válidas (a IA ampla abrange diversas tecnologias; a IA generativa refere-se especificamente a ferramentas que geram novos conteúdos identificando padrões de associação a partir de grandes volumes de dados de treinamento). Desde 2024, a academia começou a questionar agudamente o valor real da IA generativa. Como apontou Jim Cramer, chefe de pesquisa de ações do Goldman Sachs — um veterano que acompanha a indústria de tecnologia desde a bolha da internet: a IA generativa desenvolvida no Vale do Silício carece de cenários de aplicação claros. Ele ainda alertou: "Nunca na história uma tecnologia foi prevista para ter uma avaliação de trilhões de dólares assim que foi lançada... No passado, as iterações tecnológicas sempre substituíam soluções caras por soluções baratas, mas agora tecnologias caras tentam substituir mão de obra de baixo custo, essa lógica é fundamentalmente difícil de sustentar."
A principal falha do núcleo da IA dessa forma é a tendência a alucinações: o modelo gera frequentemente respostas que parecem autoritativas mas são, na verdade, incorretas. Erros típicos incluem: o modelo do Google sugere adicionar cola Elmer para tornar a pizza mais puxenta; o modelo da OpenAI não consegue contar corretamente o número de letras "r" na palavra morango (strawberry). Além disso, a IA frequentemente inventa literatura para apoiar suas conclusões: um estudo da BBC em 2025 descobriu que "13% das citações dos assistentes de IA da BBC estavam adulteradas ou não tinham correspondência com o texto original."
As empresas que implementam tais modelos sem supervisão podem pagar um preço alto — a lição da Air Canada é uma prova disso: após o robô de conversa responder incorretamente a consultas sobre políticas funerárias, a companhia aérea chegou a argumentar que "o robô de conversa deve assumir a responsabilidade", mas o tribunal civil decidiu que deveria compensar os clientes e pagar uma multa. Embora a introdução de um "mecanismo de intervenção humana" possa reduzir o risco de erros, ela anula a vantagem de custo que a IA se propõe a alcançar. Detectar e corrigir saídas ilusórias da IA requer uma grande quantidade de mão de obra especializada: uma pesquisa da plataforma de freelancers Upwork em 2024 descobriu que 96% dos executivos esperam que as ferramentas de IA aumentem a produtividade das empresas (39% obrigam o uso/46% incentivam o uso), mas quase 47% dos funcionários que usam IA admitiram "não saber como alcançar as metas de aumento de eficiência exigidas pelos empregadores."
Dadas as limitações acima mencionadas, é realmente não surpreendente que os cenários de aplicação comercial de IA generativa sejam limitados. As empresas geralmente resistem a tais ferramentas, o que pode ser uma sorte — pesquisas recentes revelam que a dependência de ferramentas de IA apresenta uma correlação negativa significativa com a capacidade de pensamento crítico. Embora a IA seja promovida como uma ferramenta que "liberta a humanidade de tarefas básicas para se concentrar em criações de alto nível", a realidade é que as habilidades de alto nível muitas vezes surgem da fornalha da prática básica.
Crise profunda da supervisão orientada para a inovação
Mesmo desconsiderando o campo específico, a mecânica do sandbox ainda suscita questionamentos razoáveis sobre este instrumento regulatório. Os formuladores de políticas devem estar especialmente atentos aos incentivos distorcidos gerados pelo sandbox: no estado ideal, as leis e as instituições regulatórias deveriam transmitir um sinal claro à indústria de que "a inovação conforme a conformidade é a única forma de garantir o interesse público", mas o sandbox pode ser interpretado como "sacrificar a autoridade legal em nome da inovação".
"Concorrência" e "eficiência" são, na verdade, testes de Rorschach que refletem os valores dos reguladores. Tomando como exemplo a "eficiência", esta carrega julgamentos de valor distintos em diferentes áreas e, portanto, não pode ser considerada um objetivo regulatório neutro e unificado. A concorrência e a eficiência dificultam a oferta de um roteiro claro para os reguladores: ao avaliar a sandbox, os reguladores devem questionar "Com base na perspectiva de quem estamos a determinar concorrência e eficiência? É a das empresas participantes, da indústria como um todo ou do público?"
Em comparação com o esforço dispendido na construção de um sandbox que acomode a inovação, os reguladores devem adotar uma estratégia de prevenção proativa para conter os danos públicos das novas tecnologias. O ex-diretor interino da Agência de Supervisão Monetária, Michael Su, propôs um quadro de regulação de fintechs baseado em "acomodar e domesticar", que se aplica igualmente à regulação da inovação tecnológica em geral.
A política de acomodação pode endossar tecnologias defeituosas e sustentar modelos de negócios que não teriam viabilidade. Dada a falta geral de compreensão do ambiente operacional por parte dos inovadores (como mencionado anteriormente), a domesticação muitas vezes é o caminho mais adequado. A acadêmica em cultura tecnológica, Alati Ward, aponta para as ferramentas de IA:
A capacidade dos especialistas em tecnologia de inteligência artificial de avaliar seu impacto sociopolítico é muito inferior à dos profissionais que afirmam estar prontos para revolucionar o setor. Médicos, professores, assistentes sociais e formuladores de políticas não são leigos ao discutir a IA — eles são, na verdade, os mais qualificados para entender os riscos potenciais de abuso das tecnologias de automação em suas áreas.
É necessário esclarecer: a legislação escrita às vezes precisa evoluir para o interesse público, mas quando a reforma regulatória avança de forma fragmentada e beneficia principalmente um pequeno número de empresas em sandbox, isso deve ser motivo de alerta. Se os reguladores realmente precisam experimentar novas estratégias, já existem várias ferramentas aplicáveis a toda a indústria disponíveis antes do surgimento do sandbox. As agências da ONU enfatizam ao avaliar sandboxes de fintech que: "um sistema de licenciamento baseado no princípio da proporcionalidade ou na orientação ao risco pode reduzir os custos de conformidade para startups, e é diferente dos testes de sandbox — abrange todos os participantes do mercado."
Os métodos de regulação informal podem ser eficazes ao lidar com tecnologias de rápida iteração, mas sempre vêm acompanhados de custos - especialmente a falta de direitos de participação pública e transparência nas decisões regulatórias. Esses custos são ainda mais evidentes no contexto de sandbox: as empresas privadas têm uma influência significativa sobre os termos regulatórios, e os grupos afetados muitas vezes nem sabem o conteúdo dos termos, tornando impossível contestá-los. Quando a complexidade técnica dos produtos das empresas em sandbox é extremamente alta, os reguladores muitas vezes se curvam à sua "autoridade técnica", facilitando a dominação na formulação dos termos.
A mentalidade dos reguladores como "torcedores" das empresas em sandbox induz a uma contínua diminuição dos padrões regulatórios. O caso do Canadá mostra: empresas de criptomoeda ainda não conseguem operar em conformidade após "graduação" — pois a essência dos lucros depende da arbitragem regulatória em vez da inovação tecnológica. Quando a isenção temporária expira, os reguladores enfrentam um dilema: a conformidade forçada levará ao fechamento das empresas, ou a isenção será tornado permanente. A realidade político-econômica frequentemente força a escolha do último: a cadeia ecológica de empregados-clientes formada pelas empresas gera uma rede de interesses estabelecidos, dificultando a tarefa dos reguladores em endurecer as regras.
O resultado é uma fragmentação das regras, com diferentes empresas sujeitas a padrões diferenciados, criando um ambiente de concorrência desleal, completamente contrário à intenção original do sandbox de "cultivar a conformidade abrangente". Os formuladores de políticas devem estar cientes: uma vez que as empresas entram no sandbox, os reguladores caem em uma armadilha de condescendência passiva, sendo forçados a tolerar riscos públicos a longo prazo. A solução fundamental reside na transição para um modelo de domesticação - restringindo os limites da inovação através de uma estrutura regulatória unificada, em vez de sacrificar o interesse público em troca do desenvolvimento tecnológico.
C. Dilemas de governança da sandbox transfronteiriça
A proposta de lei da IA da UE promove um mecanismo de sandbox transnacional, destacando os desafios especiais da regulamentação transfronteiriça: a contradição entre as necessidades de operação em múltiplas jurisdições pelas empresas e a dependência da eficácia de pequenas jurisdições. No entanto, a implementação transfronteiriça enfrenta obstáculos profundos - fragmentação dos padrões regulatórios, altos custos de coordenação, desvanecimento dos sinais políticos, entre outros problemas, que comprovam ainda mais as dúvidas razoáveis sobre a utilidade das ferramentas de sandbox.
A Rede Global de Supervisão Financeira Inovadora (GFIN), estabelecida em 2019, tem como objetivo operar um sandbox regulatório para fintechs. Até agora, completou com sucesso apenas um experimento transfronteiriço, e apenas duas empresas entraram na fase de testes em ambiente real. Uma das principais razões para a baixa taxa de adoção é que os participantes devem cumprir com os requisitos regulatórios diferenciados de diferentes jurisdições. Para reduzir os custos de coordenação de consenso entre múltiplas jurisdições, a GFIN adotou o mecanismo de "agência reguladora líder", mas admite que:
As entidades reguladoras líderes enfrentam uma enorme pressão de recursos - precisam coordenar a gestão de 38 pedidos com 23 entidades reguladoras, investindo uma quantidade significativa de recursos humanos e materiais para garantir que as dúvidas das empresas e dos reguladores sejam resolvidas de forma oportuna, assegurando que o processo de solicitação avance de forma compatível e dentro do prazo.
A melhoria da utilidade das sandboxes transfronteiriças exige, sem dúvida, a coordenação e uniformização dos padrões legais, mas a coordenação transfronteiriça é, na verdade, um processo altamente politizado, frequentemente afetado pela luta entre grupos de interesse domésticos. Qualquer benefício dos "sinais de política" da sandbox será dissipado durante o processo de coordenação — quando todas as jurisdições adotarem padrões uniformes, não haverá mais "jurisdição judicial amigável à inovação". O problema da alocação de recursos e responsabilidades também continuará a existir — seja no funcionamento transfronteiriço ou na colaboração interinstitucional dentro do país. Embora a sandbox tenha como objetivo promover novas tecnologias, esses desafios de coordenação de recursos são, na verdade, um tema recorrente, e as sandboxes regulatórias não ofereceram nenhuma solução inovadora.
Cinco, Conclusão
Este artigo dá continuidade à pesquisa anterior do autor, defendendo que, no campo das tecnologias financeiras, os reguladores devem priorizar a prevenção de riscos públicos em detrimento de aumentar a eficiência e a concorrência por meio da inovação privada. Evidências cada vez mais evidentes indicam que este princípio se aplica igualmente ao campo da inteligência artificial generativa - portanto, existem múltiplas preocupações em relação à implementação de sandboxes para IA.
Embora o design inovador do sandbox possa mitigar alguns riscos, não devemos pular a dúvida fundamental e discutir diretamente as soluções tecnológicas: a prioridade urgente é reavaliar a aplicabilidade do sandbox regulatório em contextos específicos. A sociedade precisa urgentemente de uma reflexão coletiva sobre a "adoração à inovação no estilo do Vale do Silício", e aumentar a vigilância em relação ao modelo sandbox (e à maneira como ele promove a compreensão regulatória) deve ser uma parte central dessa reflexão. Afinal, já se passaram mais de dez anos desde que a Autoridade de Conduta Financeira do Reino Unido criou o sandbox regulatório, e até agora há poucas evidências concretas que indiquem que esses instrumentos regulatórios intensivos em recursos realmente beneficiaram o bem-estar público.
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Sandbox regulatório: dez anos depois
Autor: Hilary J. Allen Fonte: Universidade Americana
Dez anos após o lançamento do sandbox regulatório de fintechs pela Autoridade de Conduta Financeira do Reino Unido, este modelo, embora amplamente adotado globalmente, ainda carece de evidências concretas sobre a eficácia real de seu núcleo - a combinação de relaxamento regulatório e orientação. As evidências existentes apenas mostram que o sandbox é benéfico para as empresas participantes, mas não conseguiram provar seu impacto no sistema regulatório como um todo ou a ampla acessibilidade dos resultados inovadores. As duas grandes preocupações na criação do sandbox (diminuição da eficácia regulatória e a dúvida sobre a promoção do aprendizado regulatório) não apenas persistiram ao longo de uma década de prática, mas em alguns casos, até se intensificaram. Embora a otimização de design possa aliviar alguns problemas, o desafio fundamental reside na necessidade de reavaliar o próprio modelo do sandbox, especialmente no contexto atual de promoção da inovação em IA generativa. Dado que a expansão em escala da IA generativa enfrenta limitações inerentes e já causou impactos negativos significativos em privacidade, propriedade intelectual e ecossistemas, adotar um mecanismo de sandbox que possa enfraquecer a proteção legal com o intuito de impulsionar a IA representa um risco excessivo. O Instituto de Pesquisa em Finanças e Tecnologia da Universidade Renmin da China compilou a parte central da pesquisa.
1. Introdução
As agências reguladoras em todo o mundo e em vários setores estão ativamente explorando caminhos regulatórios adequados para a inovação tecnológica. Em 2015, a Autoridade de Conduta Financeira do Reino Unido (FCA) anunciou a construção de um mecanismo de sandbox regulatória para fintech, e desde então, esse modelo se espalhou rapidamente pelo mundo nos dez anos seguintes. O design central do sandbox regulatório é: selecionar empresas que podem operar em um ambiente onde as restrições regulatórias são reduzidas e os riscos de aplicação da lei são diminuídos, realizando testes limitados de produtos. Seu objetivo é duplo: por um lado, visa reduzir as barreiras de entrada que podem obstruir a inovação em fintech; por outro, oferece às agências reguladoras uma oportunidade de entender tecnologias emergentes, a fim de ajustar suas estratégias regulatórias durante o processo de teste do sandbox. Nos últimos anos, os formuladores de políticas de vários países também demonstraram grande interesse em usar o mecanismo de sandbox para promover a inovação em inteligência artificial e construir um novo quadro regulatório para IA. No entanto, a prática de dez anos do sandbox financeiro mostra que transplantá-lo para o campo da IA como uma ferramenta de política carece de base suficiente.
Apesar de os sandboxes regulatórios terem sido amplamente adotados, a evidência empírica para avaliar o grau de realização de seus objetivos ainda é escassa. As pesquisas empíricas existentes concentram-se em indicadores de inovação: a capacidade de financiamento das empresas participantes, o número de patentes adquiridas, entre outros. Esses dados não conseguem revelar o impacto do mecanismo do sandbox no quadro regulatório geral das fintechs, nem podem provar se os resultados inovadores gerados pelo sandbox beneficiam grupos além dos sujeitos inovadores.
A falta de suporte de dados é crucial – as perspetivas para que as fintechs atinjam os seus objetivos não são otimistas. Em primeiro lugar, ainda não está claro se a inovação em fintech pode gerar benefícios sociais suficientes para justificar a flexibilização de cláusulas regulatórias importantes, que foram originalmente concebidas para proteger consumidores e o sistema financeiro de danos. Em segundo lugar, devido à falta de representatividade da amostra de participantes da sandbox e ao ambiente especial que facilmente pode induzir à captura regulatória, o conhecimento adquirido pelos reguladores a partir dos experimentos tem limitações significativas. Os canais através dos quais os reguladores partilham o conhecimento obtido na sandbox também são restritos.
Dois, a base teórica do sandbox regulatório
Em 2016, a Autoridade de Conduta Financeira do Reino Unido (FCA) definiu seu primeiro sandbox regulatório como um "espaço seguro" onde as empresas podem testar produtos, serviços, modelos de negócios e mecanismos de entrega inovadores, garantindo ao mesmo tempo a proteção adequada dos consumidores. Ao longo da década seguinte, os participantes do sandbox da FCA concentraram-se principalmente no desenvolvimento de novos produtos de crédito, investimento, bancários e de pagamento por meio da tecnologia. Várias jurisdições em todo o mundo seguiram o exemplo e estabeleceram mecanismos de sandbox regulatório para fintechs. Embora haja diferenças significativas na estrutura e nos objetivos dos sandboxes projetados por diferentes órgãos reguladores, o objetivo central geralmente inclui os seguintes elementos:
Apoiar empresas de tecnologia financeira que buscam oferecer produtos, serviços ou modelos de negócios inovadores;
Construir um sistema de serviços financeiros mais eficiente e com uma gestão de riscos mais robusta;
Clarificar a relação interativa entre as novas tecnologias e modelos de negócios e o quadro regulatório, identificando possíveis barreiras de entrada no mercado;
Promover a concorrência eficaz que beneficie os consumidores;
Aumentar a inclusão financeira dos serviços.
As "caixas de areia" regulamentares são amplamente vistas como um mecanismo de tripla vitória: ajudam os inovadores a obter financiamento e aceleram a colocação de produtos no mercado; garantem que os consumidores tenham acesso a mais produtos de tecnologia financeira; e permitem que as autoridades reguladoras compreendam os produtos de tecnologia financeira e sua relação de adaptação com a regulamentação (sem mencionar a formação de uma imagem de "amigável à inovação" para a jurisdição).
Desde a sua criação pela FCA, o conceito de sandbox regulatório ultrapassou o setor de tecnologia financeira, expandindo-se para cenários diversos como condução autónoma e práticas jurídicas. O relatório da OCDE de 2023 revelou que, na altura, cerca de 100 programas de sandbox estavam implementados em todo o mundo. Especialmente no campo da inteligência artificial, a pressão para suspender a regulação através de sandboxes a fim de promover experimentos em IA tem aumentado.
O sandbox regulatório possui várias vantagens:
Na prática, algumas jurisdições judiciais já iniciaram testes de sandbox de IA. Operadores de sandbox de tecnologia financeira em lugares como o Reino Unido e Cingapura começaram a explorar aplicações financeiras de IA (os EUA pelo menos propuseram um projeto de lei para estabelecer uma sandbox onde instituições financeiras possam realizar experimentos com IA). Sandboxes de IA, independentes da regulamentação financeira, também surgiram: o Reino Unido, Noruega e outros locais estabeleceram sandboxes de IA focadas em regulamentações de privacidade. Com a exigência do projeto de lei da União Europeia sobre Inteligência Artificial de que os Estados-Membros operem pelo menos uma sandbox de regulamentação de IA ou participem de uma sandbox multinacional até 2 de agosto de 2026, esse tipo de mecanismo deverá aumentar significativamente nos próximos anos dentro da UE. O projeto de lei prevê a possibilidade de sandboxes de IA transfronteiriças — dado que empresas de IA operam em várias jurisdições e, devido à natureza intersetorial da tecnologia de IA, a sandbox dentro de uma única jurisdição também precisará de colaboração regulatória entre vários departamentos.
Para lidar com as características transfronteiriças dos serviços financeiros, a Rede Global de Reguladores Financeiros Inovadores (GFIN) foi estabelecida em 2019, explorando o "mecanismo de Teste Transfronteiriço (CBT)" (também conhecido como "sandbox global"), que se dedica a "criar um ambiente que permita que as empresas testem continuamente ou em simultâneo novas tecnologias, produtos ou modelos de negócios em múltiplas jurisdições". Em outubro de 2020, a GFIN lançou a primeira rodada de pedidos de teste transfronteiriço, exigindo que os candidatos atendam a todos os critérios de entrada das jurisdições-alvo. O desempenho foi insatisfatório: de 38 pedidos, apenas 9 foram aprovados, e no final, apenas 2 empresas entraram na fase de teste em ambiente real. O mecanismo ainda não iniciou uma segunda rodada, levantando preocupações sobre a prática do sandbox transfronteiriço. Mas será que a evidência empírica existente é suficientemente robusta?
Três, Evidências empíricas da operação do sandbox por dez anos
A Autoridade de Conduta Financeira do Reino Unido (FCA) publicou em 2017 o primeiro "relatório de resultados" do sandbox regulatório, avaliando internamente seus experimentos iniciais. O relatório elogia positivamente a eficácia do sandbox nas seguintes áreas:
Reduzir o tempo de lançamento dos resultados da inovação e potencialmente reduzir custos
Ampliar os canais de financiamento para inovadores através da redução da incerteza regulatória
Facilitar a entrada de mais produtos em testes e com potencial para serem lançados no mercado
Promover a colaboração entre os reguladores e os inovadores, incorporando mecanismos de proteção do consumidor em novos produtos e serviços
Os três primeiros objetivos beneficiam diretamente os sujeitos inovadores, enquanto o último foca no interesse público - a satisfação do FCA em relação ao quarto item é parcialmente baseada em "desenvolver medidas de garantia de testes personalizados em conjunto com as empresas".
Até agora, ainda há uma falta de pesquisa empírica independente sobre sandboxes regulatórias. Um importante estudo publicado por economistas do Banco de Compensações Internacionais (BIS) em 2024 aponta que: "Embora as sandboxes regulatórias tenham sido amplamente adotadas e recebam muita atenção no mundo das políticas, ainda falta evidência empírica sistemática sobre se realmente ajudam as empresas de fintech a financiar, inovar ou estabelecer modelos de negócios viáveis." O BIS, analisando a captação de capital, a taxa de sobrevivência e os dados de patentes das empresas da sandbox do Reino Unido, confirma que "a sandbox alcançou um dos seus objetivos centrais: ajudar as novas empresas de fintech a financiar e incentivar atividades inovadoras."
Este tipo de pesquisa, assim como a autoavaliação da FCA, foca na influência da sandbox sobre os sujeitos inovadores, provando que a adesão à fila da sandbox é benéfica para as empresas. No entanto, essa conclusão pode suscitar preocupações sobre as agências governamentais "selecionando vencedores": empresas não selecionadas podem enfrentar um ambiente de inovação mais severo. Embora os pesquisadores do BIS reconheçam que a vantagem de financiamento para os participantes da sandbox "está de acordo com a lógica de que a sandbox reduz as barreiras de informação e os custos de conformidade na captação de investimento", não descartam uma outra explicação: "a própria qualificação para acesso à sandbox pode se tornar um endosse de crédito, ajudando as empresas a obter financiamento".
Mais importante ainda, as pesquisas limitadas existentes apenas respondem a uma fração do iceberg sobre se "os sandbox regulatórios são, em geral, benéficos para a política". Os autores do BIS enfatizam especialmente: "Os resultados da pesquisa não provam necessariamente que o sandbox melhora claramente o bem-estar social. A operação do sandbox muitas vezes requer apoio financeiro público, e ajudar as empresas a financiar-se é apenas um dos objetivos - melhorar o bem-estar do consumidor e manter a estabilidade financeira são igualmente importantes." Além disso, a pesquisa do BIS se baseia na suposição de que "os sandbox permitem que os reguladores prevejam o impacto no bem-estar social antes do lançamento do produto". E o professor de direito Doug Sarro, com base em pesquisas recentes sobre a prática do sandbox de criptomoedas das autoridades reguladoras de valores mobiliários do Canadá, indica que mesmo após o lançamento do produto ao público, o impacto do sandbox sobre o bem-estar do consumidor e a estabilidade financeira continua a existir.
Sáro descobriu que, apesar da expectativa generalizada de que as empresas ficariam plenamente em conformidade após "graduar-se", as autoridades de regulamentação de valores mobiliários provinciais do Canadá "não apenas supervisionam plataformas de negociação dentro do sandbox, mas também implementam a regulamentação a longo prazo após a sua (nominalmente) saída do sandbox". Ele questionou ainda a eficácia das medidas de proteção ao consumidor personalizadas para o sandbox:
Os reguladores muitas vezes falham em antecipar os novos riscos das plataformas de negociação, agindo apenas quando os riscos se assemelham aos do setor de valores mobiliários tradicionais ou quando já causaram danos significativos aos consumidores, gerando questionamentos públicos.
A Secretaria-Geral das Nações Unidas para a Promoção da Inclusão Financeira (UNSGSA) e o Centro de Finanças Alternativas de Cambridge (CCAF) também levantaram outras questões em seu relatório de 2019, cujas conclusões principais são as seguintes:
A experiência inicial com sandboxes regulatórias indica que esse mecanismo não é nem necessário nem suficiente para promover a inclusão financeira. Embora as sandboxes tenham suas vantagens, sua criação é complexa e seu funcionamento é caro. A prática demonstra que a maioria das questões regulatórias envolvidas nos testes de sandbox pode ser resolvida de forma eficaz sem um ambiente de teste real. Ferramentas como escritórios de inovação podem alcançar resultados semelhantes a um custo menor.
Em outras palavras, se o sandbox de tecnologia financeira, que consome muitos recursos, for transferido para outros lugares, pode ter um impacto ainda maior (o relatório aponta que muitas agências reguladoras não esperavam a intensidade do consumo de recursos do sandbox). A principal razão para a intensidade de recursos é que os reguladores precisam fornecer orientação personalizada aos participantes - esse "apoio regulatório" é caro, mas se faltar, a eficácia do sandbox é preocupante (avaliado do ponto de vista das empresas participantes). Essas descobertas inevitavelmente levam a questionamentos mais profundos: é realmente necessário uma isenção regulatória do sandbox para promover a inovação em tecnologia financeira? Apenas fornecer orientação seria suficiente para estimular a inovação (e a maioria das agências reguladoras financeiras já estabeleceu "centros de inovação" para oferecer esse tipo de serviço). Mas a questão mais essencial é: utilizar recursos públicos para fomentar a inovação no setor privado é compatível com o interesse público?
Quatro, Preocupações Profundas
Estudos anteriores já revelaram os múltiplos riscos deste modelo: as autoridades reguladoras selecionam empresas para o sandbox, na verdade, "escolhendo vencedores", o que prejudica a equidade regulatória; os custos operacionais do sandbox geralmente superam as expectativas; seus benefícios fluem mais para os inovadores e não para o público; com a disseminação global dos sandboxes, o benefício marginal dos sinais de políticas "amigas da inovação" continua a diminuir. Pesquisas recentes focam ainda mais na contradição central: os sandboxes de fintech exigem a suspensão da aplicação de regulamentações essenciais destinadas a proteger consumidores e o sistema financeiro.
Os apoiadores da sandbox aceitam por padrão o aumento de potenciais danos públicos, cuja teoria se baseia em dois pontos: primeiro, a inovação beneficiará o público ao aumentar a eficiência e a competição; segundo, a sandbox ajuda os reguladores a entender o desempenho de novos mercados tecnológicos, otimizando assim a regulação de longo prazo. No entanto, esta seção argumentará que essas suposições não resistem a uma análise crítica no campo das fintechs e são igualmente difíceis de sustentar no campo da inteligência artificial. É importante ressaltar que a inovação nem sempre traz benefícios para a sociedade - embora seja vista como uma condição necessária para aumentar a eficiência e a competição, o significado específico de "eficiência" e "competição" sempre gera controvérsias contextuais, e muitas interpretações não contribuem para o bem-estar social global. Além disso, quando os reguladores financeiros se transformam em "torcedores" e patrocinadores da inovação que escolheram, sua objetividade e disposição para compartilhar conhecimento serão comprometidas, e a própria percepção regulatória já apresenta uma distorção devido à seleção dos participantes da sandbox.
A. Como um sandbox para aprendizado regulatório
A participação das empresas na sandbox é puramente voluntária, portanto a sandbox só aceita entidades inovadoras que solicitam ativamente. Isso resulta em uma dupla zona de cegueira cognitiva: os reguladores não conseguem entender completamente as empresas que estão em total conformidade e que não precisam participar da sandbox, nem têm como entender as entidades que acreditam não estar sujeitas às regulamentações atuais. Mesmo entre as empresas que se inscrevem, os critérios de seleção muitas vezes são vagos, e muitas solicitações são rejeitadas sem uma justificativa clara.
Os conhecimentos que os reguladores obtêm do sandbox, portanto, têm um viés inato. Mesmo que a percepção de amostras enviesadas ainda tenha valor, não se deve considerar o sandbox como o único ou o melhor meio de aquisição de conhecimento. Como observado por agências das Nações Unidas: os reguladores podem facilmente aprender novas tecnologias com startups através de canais informais. A desregulamentação não é uma condição necessária para compreender as tecnologias financeiras ou a inteligência artificial.
Outro defeito na geração de conhecimento regulatório do sandbox é que o mecanismo de acesso cria relações anormais entre governo e empresas, exacerbando o risco de "captura regulatória". Em termos simples, "captura regulatória" refere-se ao fato de que os reguladores colocam os interesses da indústria acima do interesse público, com incentivos que podem ser explícitos (como corrupção) ou implícitos. Um exemplo típico de captura implícita é quando os reguladores obtêm informações principalmente da própria indústria (sem consultar pesquisadores independentes e grupos de consumidores), o que inevitavelmente infiltra a perspectiva da indústria e, portanto, é assimilado. Este processo é chamado de "captura cognitiva", e a complexidade técnica superficial dos modelos de negócios de fintech facilita ainda mais esse fenômeno. Se os reguladores não estabelecerem uma linha de base de conhecimento técnico por meio da contratação de talentos ou treinamento interno, sua capacidade de avaliar criticamente as reivindicações da indústria será limitada. Este problema é igualmente proeminente na regulamentação da IA - empresas de IA em todo o mundo estão ativamente capturando reguladores com narrativas como "regulamentação desacelera a inovação" e "forçando empreendedores a deixar".
Em suma, é duvidoso se a sandbox pode realmente melhorar a capacidade dos reguladores em desempenhar suas funções. O autor já apontou: "A sandbox regulatória pode ocasionalmente auxiliar os reguladores financeiros a exercerem funções de controle de riscos, mas sua popularidade tem raízes na premissa superficial — ou seja, a suposição de que a inovação em fintechs no setor privado necessariamente se alinha ao melhor interesse da sociedade." O texto a seguir irá examinar a razoabilidade dessa premissa.
B. Inovação como objetivo de regulação
Como disse a professora de direito Deirdre Ahern, a ideia do sandbox regulatório é baseada na "função de interesse público que os reguladores assumem para melhorar a escolha do consumidor, preços e eficiência" — o que representa uma divergência fundamental da lógica regulatória "centrada na prevenção de riscos". No entanto, há razões suficientes para questionar se a "competição" e a "eficiência" geradas pelo sandbox de fintech realmente beneficiam o público. Abandonar a prevenção de riscos pode se provar um erro de julgamento. Cada vez mais sinais indicam que as dúvidas sobre os benefícios públicos da inovação em IA também são válidas. Nesse contexto, a racionalidade das políticas que enfraquecem os mecanismos de proteção pública para acolher a inovação é questionável — e essa é precisamente a lógica essencial do design do sandbox.
As políticas que promovem a inovação devem, em primeiro lugar, beneficiar os próprios inovadores. A premissa teórica é que a inovação gerará benefícios secundários para os outros, mas na realidade, nem toda inovação é vantajosa para todos os envolvidos, e essa premissa pode não se sustentar. Por exemplo, Doug Sarro, por meio de sua pesquisa sobre o sandbox de criptomoedas no Canadá, descobriu que: "as práticas regulatórias confirmaram, pelo menos em parte, as preocupações - o sandbox pode favorecer os inovadores em detrimento dos consumidores". Pesquisas anteriores realizadas por mim e outros acadêmicos também revelaram que muitos produtos de tecnologia financeira, além de uma interface de aplicação fluida, carecem de inovações tecnológicas substanciais; alguns produtos são até prejudiciais, caracterizados como "absorção predatória" - que superficialmente atendem a grupos marginalizados que foram anteriormente excluídos, mas na verdade implementam exploração sistêmica. As fontes de lucro da tecnologia financeira muitas vezes não provêm de vantagens tecnológicas, mas sim da evasão, sob o nome de "inovação", das regras de proteção ao consumidor que deveriam ser respeitadas.
Cada vez mais evidências mostram que as dúvidas sobre a "teoria do ganha-ganha" da IA generativa também são válidas (a IA ampla abrange diversas tecnologias; a IA generativa refere-se especificamente a ferramentas que geram novos conteúdos identificando padrões de associação a partir de grandes volumes de dados de treinamento). Desde 2024, a academia começou a questionar agudamente o valor real da IA generativa. Como apontou Jim Cramer, chefe de pesquisa de ações do Goldman Sachs — um veterano que acompanha a indústria de tecnologia desde a bolha da internet: a IA generativa desenvolvida no Vale do Silício carece de cenários de aplicação claros. Ele ainda alertou: "Nunca na história uma tecnologia foi prevista para ter uma avaliação de trilhões de dólares assim que foi lançada... No passado, as iterações tecnológicas sempre substituíam soluções caras por soluções baratas, mas agora tecnologias caras tentam substituir mão de obra de baixo custo, essa lógica é fundamentalmente difícil de sustentar."
A principal falha do núcleo da IA dessa forma é a tendência a alucinações: o modelo gera frequentemente respostas que parecem autoritativas mas são, na verdade, incorretas. Erros típicos incluem: o modelo do Google sugere adicionar cola Elmer para tornar a pizza mais puxenta; o modelo da OpenAI não consegue contar corretamente o número de letras "r" na palavra morango (strawberry). Além disso, a IA frequentemente inventa literatura para apoiar suas conclusões: um estudo da BBC em 2025 descobriu que "13% das citações dos assistentes de IA da BBC estavam adulteradas ou não tinham correspondência com o texto original."
As empresas que implementam tais modelos sem supervisão podem pagar um preço alto — a lição da Air Canada é uma prova disso: após o robô de conversa responder incorretamente a consultas sobre políticas funerárias, a companhia aérea chegou a argumentar que "o robô de conversa deve assumir a responsabilidade", mas o tribunal civil decidiu que deveria compensar os clientes e pagar uma multa. Embora a introdução de um "mecanismo de intervenção humana" possa reduzir o risco de erros, ela anula a vantagem de custo que a IA se propõe a alcançar. Detectar e corrigir saídas ilusórias da IA requer uma grande quantidade de mão de obra especializada: uma pesquisa da plataforma de freelancers Upwork em 2024 descobriu que 96% dos executivos esperam que as ferramentas de IA aumentem a produtividade das empresas (39% obrigam o uso/46% incentivam o uso), mas quase 47% dos funcionários que usam IA admitiram "não saber como alcançar as metas de aumento de eficiência exigidas pelos empregadores."
Dadas as limitações acima mencionadas, é realmente não surpreendente que os cenários de aplicação comercial de IA generativa sejam limitados. As empresas geralmente resistem a tais ferramentas, o que pode ser uma sorte — pesquisas recentes revelam que a dependência de ferramentas de IA apresenta uma correlação negativa significativa com a capacidade de pensamento crítico. Embora a IA seja promovida como uma ferramenta que "liberta a humanidade de tarefas básicas para se concentrar em criações de alto nível", a realidade é que as habilidades de alto nível muitas vezes surgem da fornalha da prática básica.
Mesmo desconsiderando o campo específico, a mecânica do sandbox ainda suscita questionamentos razoáveis sobre este instrumento regulatório. Os formuladores de políticas devem estar especialmente atentos aos incentivos distorcidos gerados pelo sandbox: no estado ideal, as leis e as instituições regulatórias deveriam transmitir um sinal claro à indústria de que "a inovação conforme a conformidade é a única forma de garantir o interesse público", mas o sandbox pode ser interpretado como "sacrificar a autoridade legal em nome da inovação".
"Concorrência" e "eficiência" são, na verdade, testes de Rorschach que refletem os valores dos reguladores. Tomando como exemplo a "eficiência", esta carrega julgamentos de valor distintos em diferentes áreas e, portanto, não pode ser considerada um objetivo regulatório neutro e unificado. A concorrência e a eficiência dificultam a oferta de um roteiro claro para os reguladores: ao avaliar a sandbox, os reguladores devem questionar "Com base na perspectiva de quem estamos a determinar concorrência e eficiência? É a das empresas participantes, da indústria como um todo ou do público?"
Em comparação com o esforço dispendido na construção de um sandbox que acomode a inovação, os reguladores devem adotar uma estratégia de prevenção proativa para conter os danos públicos das novas tecnologias. O ex-diretor interino da Agência de Supervisão Monetária, Michael Su, propôs um quadro de regulação de fintechs baseado em "acomodar e domesticar", que se aplica igualmente à regulação da inovação tecnológica em geral.
A política de acomodação pode endossar tecnologias defeituosas e sustentar modelos de negócios que não teriam viabilidade. Dada a falta geral de compreensão do ambiente operacional por parte dos inovadores (como mencionado anteriormente), a domesticação muitas vezes é o caminho mais adequado. A acadêmica em cultura tecnológica, Alati Ward, aponta para as ferramentas de IA:
A capacidade dos especialistas em tecnologia de inteligência artificial de avaliar seu impacto sociopolítico é muito inferior à dos profissionais que afirmam estar prontos para revolucionar o setor. Médicos, professores, assistentes sociais e formuladores de políticas não são leigos ao discutir a IA — eles são, na verdade, os mais qualificados para entender os riscos potenciais de abuso das tecnologias de automação em suas áreas.
É necessário esclarecer: a legislação escrita às vezes precisa evoluir para o interesse público, mas quando a reforma regulatória avança de forma fragmentada e beneficia principalmente um pequeno número de empresas em sandbox, isso deve ser motivo de alerta. Se os reguladores realmente precisam experimentar novas estratégias, já existem várias ferramentas aplicáveis a toda a indústria disponíveis antes do surgimento do sandbox. As agências da ONU enfatizam ao avaliar sandboxes de fintech que: "um sistema de licenciamento baseado no princípio da proporcionalidade ou na orientação ao risco pode reduzir os custos de conformidade para startups, e é diferente dos testes de sandbox — abrange todos os participantes do mercado."
Os métodos de regulação informal podem ser eficazes ao lidar com tecnologias de rápida iteração, mas sempre vêm acompanhados de custos - especialmente a falta de direitos de participação pública e transparência nas decisões regulatórias. Esses custos são ainda mais evidentes no contexto de sandbox: as empresas privadas têm uma influência significativa sobre os termos regulatórios, e os grupos afetados muitas vezes nem sabem o conteúdo dos termos, tornando impossível contestá-los. Quando a complexidade técnica dos produtos das empresas em sandbox é extremamente alta, os reguladores muitas vezes se curvam à sua "autoridade técnica", facilitando a dominação na formulação dos termos.
A mentalidade dos reguladores como "torcedores" das empresas em sandbox induz a uma contínua diminuição dos padrões regulatórios. O caso do Canadá mostra: empresas de criptomoeda ainda não conseguem operar em conformidade após "graduação" — pois a essência dos lucros depende da arbitragem regulatória em vez da inovação tecnológica. Quando a isenção temporária expira, os reguladores enfrentam um dilema: a conformidade forçada levará ao fechamento das empresas, ou a isenção será tornado permanente. A realidade político-econômica frequentemente força a escolha do último: a cadeia ecológica de empregados-clientes formada pelas empresas gera uma rede de interesses estabelecidos, dificultando a tarefa dos reguladores em endurecer as regras.
O resultado é uma fragmentação das regras, com diferentes empresas sujeitas a padrões diferenciados, criando um ambiente de concorrência desleal, completamente contrário à intenção original do sandbox de "cultivar a conformidade abrangente". Os formuladores de políticas devem estar cientes: uma vez que as empresas entram no sandbox, os reguladores caem em uma armadilha de condescendência passiva, sendo forçados a tolerar riscos públicos a longo prazo. A solução fundamental reside na transição para um modelo de domesticação - restringindo os limites da inovação através de uma estrutura regulatória unificada, em vez de sacrificar o interesse público em troca do desenvolvimento tecnológico.
C. Dilemas de governança da sandbox transfronteiriça
A proposta de lei da IA da UE promove um mecanismo de sandbox transnacional, destacando os desafios especiais da regulamentação transfronteiriça: a contradição entre as necessidades de operação em múltiplas jurisdições pelas empresas e a dependência da eficácia de pequenas jurisdições. No entanto, a implementação transfronteiriça enfrenta obstáculos profundos - fragmentação dos padrões regulatórios, altos custos de coordenação, desvanecimento dos sinais políticos, entre outros problemas, que comprovam ainda mais as dúvidas razoáveis sobre a utilidade das ferramentas de sandbox.
A Rede Global de Supervisão Financeira Inovadora (GFIN), estabelecida em 2019, tem como objetivo operar um sandbox regulatório para fintechs. Até agora, completou com sucesso apenas um experimento transfronteiriço, e apenas duas empresas entraram na fase de testes em ambiente real. Uma das principais razões para a baixa taxa de adoção é que os participantes devem cumprir com os requisitos regulatórios diferenciados de diferentes jurisdições. Para reduzir os custos de coordenação de consenso entre múltiplas jurisdições, a GFIN adotou o mecanismo de "agência reguladora líder", mas admite que:
As entidades reguladoras líderes enfrentam uma enorme pressão de recursos - precisam coordenar a gestão de 38 pedidos com 23 entidades reguladoras, investindo uma quantidade significativa de recursos humanos e materiais para garantir que as dúvidas das empresas e dos reguladores sejam resolvidas de forma oportuna, assegurando que o processo de solicitação avance de forma compatível e dentro do prazo.
A melhoria da utilidade das sandboxes transfronteiriças exige, sem dúvida, a coordenação e uniformização dos padrões legais, mas a coordenação transfronteiriça é, na verdade, um processo altamente politizado, frequentemente afetado pela luta entre grupos de interesse domésticos. Qualquer benefício dos "sinais de política" da sandbox será dissipado durante o processo de coordenação — quando todas as jurisdições adotarem padrões uniformes, não haverá mais "jurisdição judicial amigável à inovação". O problema da alocação de recursos e responsabilidades também continuará a existir — seja no funcionamento transfronteiriço ou na colaboração interinstitucional dentro do país. Embora a sandbox tenha como objetivo promover novas tecnologias, esses desafios de coordenação de recursos são, na verdade, um tema recorrente, e as sandboxes regulatórias não ofereceram nenhuma solução inovadora.
Cinco, Conclusão
Este artigo dá continuidade à pesquisa anterior do autor, defendendo que, no campo das tecnologias financeiras, os reguladores devem priorizar a prevenção de riscos públicos em detrimento de aumentar a eficiência e a concorrência por meio da inovação privada. Evidências cada vez mais evidentes indicam que este princípio se aplica igualmente ao campo da inteligência artificial generativa - portanto, existem múltiplas preocupações em relação à implementação de sandboxes para IA.
Embora o design inovador do sandbox possa mitigar alguns riscos, não devemos pular a dúvida fundamental e discutir diretamente as soluções tecnológicas: a prioridade urgente é reavaliar a aplicabilidade do sandbox regulatório em contextos específicos. A sociedade precisa urgentemente de uma reflexão coletiva sobre a "adoração à inovação no estilo do Vale do Silício", e aumentar a vigilância em relação ao modelo sandbox (e à maneira como ele promove a compreensão regulatória) deve ser uma parte central dessa reflexão. Afinal, já se passaram mais de dez anos desde que a Autoridade de Conduta Financeira do Reino Unido criou o sandbox regulatório, e até agora há poucas evidências concretas que indiquem que esses instrumentos regulatórios intensivos em recursos realmente beneficiaram o bem-estar público.